Note budgétaire 2008
EFFETS D’ANNONCES
Le garde des sceaux dans sa présentation publique du projet de loi de finances le 27 septembre 2007 a affirmé que le budget de la justice augmentait de 4, 5 % cette année. Or ce projet ne respecte pas les engagements que l’Etat avait pris dans le cadre de la Loi de programmation sur la justice en date du 9 septembre 2002 qui prévoyait la création de 10 000 emplois sur 5 ans.
Par ailleurs, les actions prioritaires mises en avant par la chancellerie portent non pas sur les moyens humains qui sont le gage d’une justice de qualité et de proximité mais sur l’augmentation des moyens matériels. En particulier des acquisitions de structures visant à l’enfermement des mineurs et des majeurs au détriment d’autres types de prises en charge.
1) Les moyens en personnel :
- Les services judiciaires :
La création de 187 postes de magistrats et de 187 postes de fonctionnaires proclamée par le ministre comme une avancée ne correspond en rien aux engagements pris précédemment dans le cadre de la LOLF.
En nombre d’abord, puisque l’on est loin des 2000 créations par an promis depuis 2002. De plus, sur le plan de la de méthodologie budgétaire, la chancellerie ne respecte pas la notion d’Equivalent Temps Plein qui seule permet d’évaluer réellement le temps de travail de fonctionnaires et de magistrats qui sont crédités pour accomplir leurs missions. Le simple terme d’emploi ou de poste ne correspond pas à un équivalent temps plein. Il faut rappeler que, dans la justice, compte tenu des temps partiels il faut 1, 25 emploi pour faire un ETPT.
Il y avait en effet, en 2006, 7592 ETPT de magistrats. La LOLF 2008 en prévoit 7918 dont on doit déduire les 82 départs à la retraite.
Par contre, le déficit est flagrant s’agissant des fonctionnaires de catégorie B qui étaient 7766 en 2006, 8804 en 2007, et seulement 8046 postes sont programmés dans la LOLF 2008. Soit une perte sèche de 758 ETPT cette année plus les 144 départs à la retraite.
Concernant les fonctionnaires de catégorie C, ils étaient 10621 en 2006, 11688 en 2007 et seulement 11019 ETPT seront financés dans le projet de loi 2008, soit une perte de 669 ETPT plus les 312 départs à la retraite.
Au total, il s’agirait de perdre en 2008, 1883 ETPT de fonctionnaires en une année alors que leur charge de travail s’est alourdie et que la réorganisation de la carte judiciaire pèse sur eux.
Par ailleurs, il est à noter dans le cadre de la LOLF 2008 que le Conseil Supérieur de la Magistrature ne possède toujours pas de statut ni de budget autonome. Il représente seulement 0,2% du budget de la justice, ce qui ne lui donne pas les moyens de fonctionnement nécessaires pour faire face aux nombreuses atteintes à l’indépendance de la justice. Seulement 10 fonctionnaires sont rattachés au fonctionnement de cette structure.
Les services pénitentiaires et les services de la PJJ :
Les créations de postes sont un leurre puisqu‘ils n’absorbent même pas les pertes sèches dues au départ à la retraite. De plus, ils sont affectés essentiellement aux missions de surveillance et non pas aux missions d’éducation et de réinsertion.
En 2006, il y avait 22 355 fonctionnaires de catégorie C affectés à la surveillance des détenus 23158 ETPT sont prévus dans la loi de finances 2008.
A contrario, il y avait seulement 3278 fonctionnaires de catégorie B affectés à l’insertion en 2006 et il est prévu 3724 ETPT pour 2008.
Ces effectifs ne compensent pas l’augmentation du nombre des détenus qui sont actuellement 62 000 dans les prisons françaises.
2) Les moyens matériels :
- La priorité à la sécurité :
L’annonce des 20 millions d’euros mis à disposition, en juin 2007, pour la sécurité des juridictions a été exclusivement affecté à l’achat de portiques et au paiement des agents de sécurité qui seront chargés de les faire fonctionner. Dans le budget 2008 rien n’est dit de l’emploi des 39 millions d’euros qui seraient affectés à la sécurité des juridictions.
Il n’est par exemple pas envisagé de penser la sécurité des juridictions et de ses personnels autrement en misant par exemple sur l’accueil du public et la formation des fonctionnaires qui en sont chargés.
De la même manière, aucune véritable évaluation de l’évolution des frais de justice n’a été effectuée. Leur constante augmentation (21% en 2003 , 17% en 2005) ne reflète pas seulement le coût des investigations en matière de nouvelles technologies qui permettent d’augmenter l’élucidation de certaines affaires. ( analyse des traces ADN par exemple) mais elle tient compte du coût du fichage généralisé institué par les lois mettant en place le FNAEG et le FIJAIS.
Aucun bilan coût /avantage n’a été réalisé concernant ces systèmes. En 2006 cette augmentation a été régulée, mais les frais de justice représentent toujours 400 millions d’euros.
- Le renforcement du milieu fermé au détriment du milieu ouvert :
Contrairement aux annonces faites dans la présentation du projet de loi par le directeur de l’administration pénitentiaire qui indique qu’il faut « favoriser les aménagements de peines et favoriser l’insertion professionnelle des détenus », les moyens financiers affectés à l’enfermement restent les plus importants.
L’essentiel de l’augmentation du budget est alloué à l’ouverture et au fonctionnement de prisons et d’établissements fermés pour les mineurs. Ces créations qui étaient déjà prévues sous l’ancienne législature symbolisent la priorité politique donnée en termes de moyens à l’enfermement au détriment du milieu ouvert. En effet, il est annoncé l’ouverture de 7 établissements pénitentiaires ce qui coïncide avec l’augmentation substantielle du budget de l’administration pénitentiaire à hauteur de 6, 4%. Le taux d’incarcération était de 95 pour mille en 2005, il va sans doute augmenter par la mise en oeuvre de la loi du 10 août sur les peines planchers.
Il faut rappeler que les JAP n’ont que 13 centres de semi-liberté pour remplir les objectifs fixés par la chancellerie. Le taux d’aménagement des peines ne s’élevait qu’à 10, 4 % en 2007 grâce essentiellement aux placements sous surveillance électronique. Par ailleurs, ce chiffre comptabilise les aménagements « ab initio » le taux d’aménagement de peines des détenus sous écrou s’élevant seulement à 8% en 2006.
La mission d’insertion socio professionnelle reste le parent pauvre de l’activité des services pénitentiaires. En effet en 2006 seulement 32% des personnes sous écrou bénéficiaient d’une formation scolaire ou professionnelle et 39 % d’une formation ou d’un travail rémunéré.
De la même manière, la politique d’enfermement des mineurs est la plus coûteuse car le projet de loi annonce par le biais des ouvertures de CEF la création de 118 place alors que de nombreux CAE sont fermés et que le projet ne prévoit que la création de 5 places dans le FAE d’Angers, ce qui est totalement anecdotique au regard du nombre de mineurs placés au pénal par les juges des enfants.
3) Le budget de la justice : le discours et la méthode
La mise en place de la LOLF créait une obligation de mettre en oeuvre une évaluation qualitative de l’utilisation des fonds publics.
Or les « critères de performance » choisis par la chancellerie ne nous paraissent pas pertinents pour permettre au parlement de faire un travail critique et un véritable contrôle sur le contenu de la loi de finances et son exécution.
Plusieurs exemples peuvent illustrer cette logique :
- Le critère du délai raisonnable des décisions rendues en matière civile : aucune distinction n’est effectuée entre les décisions du juge aux affaires familiales de celles des autres affaires civiles plus complexes juridiquement. Le critère retenu est de 6 mois, c’est une moyenne qui ne représente rien puisqu’elle englobe les procédures d’urgence de type référé et les procédures plus lourdes. De la même manière, le nombre d’affaires par magistrat, évaluée seulement sur un plan quantitatif ne permet pas de définir la charge de travail de chaque magistrat. ( En moyenne 481 en 2007 et 490 prévus en 2008.)
- Le critère du délai de traitement des procédures délictuelles sur le plan pénal ne distingue pas les procédures rapides, type comparution immédiate, des procédures nécessitant l’ouverture d’une information judiciaire. Ici la qualité, le respect des droits des parties, l’individualisation des peines ne sont même pas évoqués comme des critères possibles d’une justice pénale de qualité. Un procureur qui ne procéderait ainsi que sous la forme de comparutions immédiates serait ainsi considéré comme particulièrement efficace. En 2005 ce délai était de 10,6 mois.
- Le critère du taux de réponse pénale est devenu omnipotent dans la définition des politiques pénales nationales et locales, c’est même devenu le critère de la bonne évaluation des procureurs. Or ce chiffre est un leurre qui cache des réalités fort diverses. Il englobe des mesures d’alternatives aux poursuites : médiation, réparation pénale, rappels à la loi … Ces mesures peuvent être utilisées intelligemment de manière ciblée pour certains contentieux, mais elles peuvent aussi et c’est souvent le cas être utilisées sans grande précaution pour traiter des contentieux de masse ( violences légères, délinquance routière). Le taux de réponse pénale était de 80,3% en 2006. A titre d’illustration, le coût prévisionnel des compositions pénales est prévu pour 2008 à hauteur de 1,8 millions d’euros.
Les problématiques budgétaires ne sont donc pas seulement une question de chiffres et de pourcentages. Le ministre a clairement affiché cette année une augmentation globale du budget du ministère de la justice, mais elle correspondra paradoxalement à une perte d’emplois et à une augmentation des moyens matériels destinés à l’enfermement pour appliquer une politique pénale de plus en plus répressive.