• Rapport au congrès 2007
de Gaxuxe Lacoste et Denis Chausserie-Laprée
élus au Conseil supérieur de la magistrature
Issu des élections au sein des juridictions, dont le processus s'est achevé dans le courant du mois de mai 2006, le Conseil supérieur de la magistrature compte parmi ses membres deux magistrats élus sur les listes présentées par le syndicat de la magistrature.
Après vous avoir présenté de manière seulement descriptive la composition, les compétences puis l'organisation du conseil, nous analyserons plus en détail les deux questions centrales de l'actualité du Conseil : les propositions de réforme le concernant, l'élaboration du recueil des obligations déontologiques.
I Le fonctionnement du Conseil supérieur de la Magistrature
1) La composition actuelle du Conseil :
Les personnalités extérieures désignées, membres communs aux deux formations, sont :
Francis Brun Buisson, conseiller maître à la Cour des comptes (désigné par le président de la République)
Jean Claude Bécane, secrétaire général honoraire du Sénat (désigné par le président du Sénat)
Dominique Chagnollaud, professeur des universités (désigné par le président de l'Assemblée nationale)
Dominique Latournerie, coseiller d'Etat honoraire (élu par le Conseil d'Etat)
Les magistrats élus membres de la formation siège sont :
Jean François Weber, président de chambre à la Cour de Cassation
Hervé Grange premier président de la cour d'appel de Pau
Michel le Pogam, président du tribunal de grande instance des Sables d'Olonne
Luc Barbier juge au tribunal de grande instance de Paris
Gracieuse Lacoste, conseillère à la Cour d'appel de Pau
Xavier Chavigné substitut général près la Cour d'appel de Bordeaux
Les magistrats élus membres de la formation parquet sont :
Jean Michel Bruntz, avocat général à la Cour de Cassation
Jean Claude Vuillemin, procureur général près la cour d'appel de Grenoble
Jean Pierre Dreno, procureur de la République près le tribunal de Perpignan
Yves Gambert, procureur de la République adjoint près le tribunal de Nantes
Denis Chausserie-Laprée, vice procureur de la République près le tribunal de Bordeaux
Marie Jane Ody, conseillère à la cour d'appel de Caen
2) Les compétences et attributions du Conseil :
L'article 65 de la Constitution définit les deux compétences du Conseil : nominations et discipline des magistrats
Les nominations :
A l'égard des magistrats du siège la formation du siège du Conseil a un pouvoir de propositions pour la nomination des magistrats du siège de la Cour de Cassation (Conseillers, conseillers référendaires), des premiers présidents et des présidents de tribunaux de grande instance (Cet ensemble représente approximativement 400 postes) . Pour toutes les autres nominations de magistrats du siège la formation du siège émet un avis sur les propositons de nominations transmises par la direction des services judiciaires . La nomination ne peut intervenir que si l'avis de la formation du siège est conforme .
A l'égard des magistrats du parquet la formation du parquet ne dispose que d'un pouvoir d'avis simple pour l'ensemble des nominations aux postes du parquet qui sont proposées par le garde des Sceaux . Celui-ci peut passer outre un avis défavorable émis par la formation parquet du Conseil, lequel n'est pas consulté sur les propositions de nomination des procureurs généraux qui sont nommés en Conseil des ministres
La discipline
En matière disciplinaire les deux formations siègent à la Cour de Cassation, les deux formations sont alors respectivement présidées par le premier président de la Cour de Cassation ou le procureur général. Si pour les magistrats du siège les sanctions sont prises par décision motivée de la formation du siège, pour les magistrats du parquet, c'est le garde des Sceaux qui décide des sanctions après avis rendu par la formation du parquet . Au sein de la formation parquet 3 procédures disciplinaires sont pendantes, il y en a 5 en cours devant la formation du siège, une ayant été définitivement jugée .
Les avis
Les deux prérogatives, ci-dessus décrites succintement, ne constituent pas l'intégralité de la mission du Conseil telle que définie à l'article 64 de la Constitution . Parce que le Conseil assiste le Président de la République dans son rôle de garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire, il peut émettre des avis adressés au Président pour "commenter" voire "dénoncer" toute déclaration, toute attitude ou tout projet susceptible de porter atteinte à l'indépendance des magistrats . En 2007, aucun avis n’a été émis à ce jour.
3) Le fonctionnement des formations
Suivant la pratique instaurée dès la réforme de 1994, les membres des deux formations du Conseil se réunissent régulièrement en réunions plénières à l'occasion desquelles sont abordées les questions d'intérêt commun, notamment l'étude des projets de réforme entrant dans le champ de compétence du CSM . C'est également dans le cadre de la réunion plénière que sont abordées les questions relatives à la méthodologie mise en oeuvre au sein de chacune des formation, enfin la réunion plénière doit être le lieu de la coordination des "jurisprudences" ou des pratiques des deux formations dans le cadre de leur rôle respectif dans le processus de nominations des magistrats .
Chacune des formations a élu en son sein, pour une année (JUIN 2007 - JUIN 2008), un président dont le rôle consiste à animer le fonctionnement de la formation . Ainsi, la réunion plénière est présidée par Dominique LATOURNERIE, les formations du siège et du parquet sont présidées respectivement par Gaxuxe LACOSTE et Jean-Claude VUILLEMIN .
Après discussion, sur un programme , qui reposait sur des propositions d’organisation et d’objectivisation du travail de la formation siège , G Lacoste s’est présentée et a été élue .
La formation du siège se réunit traditionnellement chaque mercredi et jeudi, celle du parquet se retrouve tous les vendredi . La formation plénière se réunit au minimum une fois par mois voire plus selon les nécessités .
4) les groupes de travail internes au Conseil supérieur de la magistrature
Afin de mener à bien plusieurs réflexions ou entreprises le Conseil a pris la décision de constituer en son sein des groupes de travail, dont l'objectif est de parvenir à des préconisations soumises in fine à la validation de la réunion plénière ou de la formation concernée. Conscients de l'importance que revêtaient ces groupes de travail nous avons décidé de participer à chacun d'eux .
Le premier d'entre eux est celui constitué pour permettre la réécriture du site internet du Conseil avec l'ambition d'en faire un outil mieux adapté aux besoins d'informations des divers utilisateurs (magistrats, étudiants, universitaires, journalistes, grand public) et aux besoins du Conseil lui-même.
Le deuxième concerne le travail de réflexion et d'élaboration du futur recueil des obligations déontologiques que le Conseil doit conformément à la loi du 5 mars 2007 rédiger (de plus amples développements sur ce travail seront présentés infra).
Le troisième est relatif à la valorisation des informations recueillies à l'occasion des missions effectuées dans le ressort des cours d'appel.
Le quatrième enfin, le premier en réalité dans la chronologie, ne concerne que la formation parquet et est relatif à l'évolution des fonctions du ministère public.
5) Le rapport d'activité
Selon l'article 20 de la loi organique du 5 février 1994 relative au conseil supérieur de la magistrature, celui-ci doit établir chaque année un rapport d'activité. Ainsi a été officiellement remis au président de la République, le 21 novembre 2007, le rapport d'activité du CSM établi pour l'année 2006. Il couvre la période du 1er janvier au 31 décembre 2006 et traite de manière non approfondie plusieurs questions d'actualité : l'exercice du ministère public, la carte judiciaire, la question de la responsabilité des magistrats.
6) la participation du CSM au Réseau Européen des Conseils de Justice (RECJ)
Le CSM est membre du réseau européen des Conseils de justice et fait partie du comité de pilotage de ce réseau . Une évolution importante vient de se produire le 5/11/2007 à La Haye au cours d’une Assemblée générale extraordinaire, ce réseau va devenir une association de droit international à but non lucratif et va pouvoir , par ce biais, mettre en place une structure plus permanente . Des groupes de travail travaillent des thèmes importants , responsabilité et déontologie( coordination France), procédure pénale, e justice , qualité de l’administration de la justice, etc ... Ce réseau a également la qualité d’observateur dans le Conseil consultatif des juges européens ce qui lui a permis de prendre part au travail sur les Conseils de justice et de participer à la rédaction du projet d’avis N) 10 qui sera soumis au Conseil des ministres du conseil de l’Europe .
II Les questions posées par les propositions de réforme du Conseil supérieur de la magistrature formulées par le comité de réflexion présidé par Edouard BALLADUR et par la lettre adressée à François Fillon le 12 novembre 2007 par le président de la République
Les propositions de réforme de la constitution formulées par les membres du comité Balladur concernent trois modifications d’articles : CSM, (articles 64 et 65) , droit de grâce (article17) . Deux nouveautés en rapport avec le CSM, l’introduction d’un droit de regard du parlement sur les nominations les plus importantes( avis commission parlementaire) et la création d’une saisine directe du CSM par le justiciable ( en matière disciplinaire) .
Le 12/11/2007, le président de la République a saisi le 1° ministre, par courrier, pour engager la réforme des institutions avec un calendrier au 15/12/2007 , il émet l’idée de maintenir de GDS comme membre du CSM .
-1° interrogation : La proposition de réforme de l’article 64 de la Constitution ?
La comparaison avec la rédaction actuelle est inquiétante, dans la proposition du “comité Balladur” (CB), le Président de la République est le seul garant de l’indépendance..., il n’est plus assisté par le CSM .
Est-ce à dire qu’au moment ou il est prétendu renforcer l’indépendance avec le retrait du Président de la République et du GDS, le président restera le seul garant de l’indépendance ?
En l’absence de précision , cela voudra dire que le CSM n’aura plus à être saisi dans ce domaine . On raye d’un trait toutes les conquêtes des CSM précédents, saisine spontanée, etc ...C’est d’autant plus inquiétant qu’il faut mettre cela en relation avec le développement écrit du rapport sur la formation plénière, “ qui n’a pas d’existence constitutionnelle , etc...”
-2° interrogation : L'augmentation des pouvoirs du CSM ?
1. Le CB propose de modifier l’article 17 de la Constitution ( droit de grâce) et de confier au CSM un avis préalable à la décision du président de la République sur les demandes individuelles de grâce. Ce système a existé dans le passé ! Qu’en penser ? Sans moyen pour le CSM c’est une manière de l’engluer sous une avalanche de demandes à traiter , à moyens constants cela s’avèrerait ingérable .
2. Le CB propose d’introduire la possibilité de saisine directe du CSM par le justiciable , cela revient à créer une voie supplémentaire de saisine en matière disciplinaire, voie concurrente de celles du ministre et des chefs de cours.
Sur le principe cette saisine fait disparaitre le reproche d’impunité qui est fait aux magistrats et augmente les droits des justiciables qui se voient reconnaître un contre-pouvoir .
A la réflexion, l’exposé des motifs du CB et surtout les modalités avancées interrogent .
Une telle voie n’est pas sans danger pour le fonctionnement de l’institution judiciaire et il faut prévoir des garanties:
- pour éviter la déstabilisation des magistrats , ex affaires financières, etc...
- pour préserver l’impartialité du CSM, conseil de discipline des magistrats
- pour éviter les accros de la plainte tous azimuts.
Il faudrait ainsi:
- créer un filtre , avec une commission d’instruction, dépendant du CSM avec une composition qui permette de préserver l’impartialité . Il faudrait aussi exiger des inspecteurs, rattachés au CSM .
- créer une procédure pour permettre aux magistrats concernés par la plainte de se défendre( garanties) .
- des moyens (à disposition du Conseil).
Sous réserve de la mise en oeuvre de ces garanties, une telle disposition renforceraient durablement le CSM et tuerait tous les reproches d’impunité , le corporatisme et l’omerta ne fonctionneraient plus, l’image de la justice en sortirait grandie .
3. Les procureurs généraux seraient nommés avec un avis simple du CSM parquet.
Est-ce une avancée sérieuse ? Nous avons toujours demandé un alignement siège/parquet et nous avons discuté sur le maintien du pouvoir de proposition du ministre ,
On peut s’interroger sur cette proposition, est-ce la fin de la nomination en Conseil des ministres pour les PG ? Ce n’est pas affirmé . Il semble difficile qu’il puisse coexister une désignation en Conseil des ministres et un avis ? En toute hypothèse, cet avis simple n’engage pas le GDS qui peut toujours passer outre, donc aucune avancée réelle ne découle de cette proposition .
- 3° interrogation : Une justice dont l’indépendance est renforcée ?
1. La présidence du CSM :
Le nouveau président de la République avait annoncé, en installant le comité , son souhait de ne plus présider le CSM ( cf discours d’Epinal). Le CB propose le retrait du président de la République et du ministre de la justice qui sont membres de droit (A), et la désignation par le président de la République du président du CSM ( B).
A. Le retrait du président de la République et du ministre de la justice est une proposition qui va dans le sens de nos positions historiques.
La lettre de mission au 1° ministre prévoit le maintien du ministre de la justice, sans aucune précision sur la désignation d’un président du CSM. Le maintien du ministre de la justice est une régression par rapport à la situation actuelle .
Le Ministre est membre de l’exécutif, il est partie en matière de nomination avec ses propositions concernant les magistrats du siège et du parquet . Il a la possibilité pour les magistrats du parquet de passer outre les avis défavorables du CSM .
Pour les postes de la Cour de cassation et des chefs de juridiction du siège , cela signifierait que les propositions du CSM sont faites au Ministre , membre de l’exécutif, qui n’a pas la légitimité du suffrage universel .En quoi l’indépendance est-elle institutionnellement renforcée par le simple retrait du Président de la République ?
B. La présidence du CSM par une personnalité désignée par président de la République :
B.1 Désignation
C’est le modèle français que propose le comité constitutionnel, idem que CC, CSA, ..., avec une nouveauté, l’avis à la majorité simple, de la commission parlementaire à créer par la loi organique . Il est sûr que des auditions directes et publiques par la commission chargée de donner un avis, même simple, sont de nature à obliger le président à prendre une personnalité “consensuelle” mais dans cette hypothèse il faut au minimum une majorité qualifiée pour obliger à la collaboration des pouvoirs des deux assemblées .
Avec les propositions du CB, le président de la République est libre de désigner qui il veut, rien n’empêche la désignation d’une personnalité politique, ancien membre de l’exécutif, ancien GDS , l’avis avec la majorité simple renforce le risque de politisation pesant sur le CSM .
Pourquoi faudrait-il renoncer à l’idée que le Président du CSM puisse être élu en son sein, une telle élection serait plus démocratique ?
La présidence confiée à une personnalité extérieure peut aussi aider le CSM à exister mais c’est un pari!.
B.2. Observations sur les pouvoirs du Président du CSM ?
- Ce président, des deux formations , aura le pouvoir et beaucoup plus de pouvoirs que les présidents actuels . Il sera le seul interlocuteur , Il fixera les ordres du jour, les calendriers, il risque de s’appuyer sur le secrétariat administratif , lui même désigné, “intuitu personae” , par la présidence de la République ( en l’état).
- Le rapport ne dit pas un mot sur le CSM en matière disciplinaire et il faut donc obtenir des clarifications :
1° hypothèse : est-ce à dire que rien ne change, statu quo ?
2° hypothèse: le président désigné, reste pour la discipline ou non ?
Dans ce cas avec la nouvelle composition, il y a une parité . Qui préside ? lui ou le PP ou le PG de la Cour de cassation ?
-4° interrogation : une composition du CSM plus ouverte sur l’extérieur ?
Plusieurs débats sont liés :
- la question de la composition (majorité de magistrats ou non)
- les modalités de désignation des membres non magistrats .
1. Le CB, en fait présente la composition comme étant paritaire mais avec la présidence , c’est une majorité de non-magistrats 7/6, en matière de nomination et, selon les hypothèses en matière disciplinaire , 7/7 ou 6/7. La lettre de mission reprend cette idée .
Le SM a toujours défendu l’idée d’un CSM ayant des pouvoirs plus importants dont la contre-partie serait une composition majoritaire de non-juristes .
Est-ce que le projet de réforme constitutionnel est sur cette ligne ? Est-ce qu il y a vraiment une augmentation des pouvoirs du CSM, ?
L’ouverture : on peut être d’accord avec un représentant de l’Université et un représentant des avocats mais que dire de 2 représentants du Conseil d’Etat pour justifier une ouverture sur la société civile ?
2. La loi organique permettra de fixer les modalités , il faut être très vigilant, une majorité qualifiée de validation par le Parlement serait plus satisfaisante , ce n’est pas le sens des propositions .
III La réflexion du Conseil supérieur de la magistrature sur l'élaboration du recueil des obligations déontologiques.
Cette nouvelle mission confiée au Conseil supérieur de la magistrature, par la loi du 5 mars 2007, est très directement liée aux travaux de la commission parlementaire ayant eu à connaître du traitement judiciaire de l'affaire dite d'Outreau. Elle s'inscrit indubitablement dans le droit fil de la volonté alors et depuis souvent exprimée de mieux cerner ou définir la responsabilité professionnelle et disciplinaire des magistrats.
L'article 20 de la loi organique du 5 février 1994 dispose désormais que « chaque formation du Conseil supérieur peut charger un ou plusieurs de ses membres de missions d'information auprès de la Cour de cassation, des cours d'appel, des tribunaux et de l'Ecole nationale de la magistrature.
Tous les ans, le Conseil supérieur de la magistrature publie le rapport d'activité de chacune de ses formations.
Il élabore et rend public un recueil des obligations déontologiques des magistrats. » (alinéa créé par l'article 18 de la loi n°2007-287 du 5 mars 2007)
La nécessité pour les membres du conseil de réfléchir au contenu de cette nouvelle mission nous a conduit à nous interroger sur la manière dont nous devions appréhender ce qui constitue d'une part un travail inédit dans notre système judiciaire et disciplinaire et d'autre part une réflexion dont l'aboutissement servira à déterminer le cadre de l'exercice professionnel des magistrats judiciaires pour les prochaines années .
1) Le choix d'un travail inédit et original
En 2003 une réflexion avait été conduite sur l'éthique du corps judiciaire au sein de la « commission Cabannes », celle-ci avait abouti à la production en novembre 2003 d'un premier rapport, puis en mars 2005 d'un rapport final, après la consultation à l'initiative du garde des Sceaux de l'ensemble des magistrats. Sans doute en raison de la méthode suivie et de la non adhésion des magistrats aux propositions formulées, aucune de celles-ci ne recevait de traduction en droit positif, notamment la modification suggérée du serment des magistrats n'était pas retenue.
Pour mémoire, parmi les propositions de la commission Cabannes figurait la suggestion de la parution annuelle d'un recueil des principes déontologiques , articulé autour des sept devoirs fondamentaux que devait énumérer le nouveau serment alors proposé (impartialité, diligence, loyauté, intégrité, dignité, respect du secret professionnel, devoir de réserve).
Les membres du précédent Conseil ne partageaient pas les conclusions de la « commission Cabannes » sur la nécessité d'établir un recueil des principes déontologiques. Ils ont considéré que la publication d'un recueil ordonné et didactique de la jurisprudence du Conseil supérieur de la magistrature satisfaisait à la nécessité d'établir clairement et de rendre facilement accessibles les principes déontologiques auxquels les magistrats sont soumis. C'est ainsi qu'au 2ème trimestre 2006 fut effectivement publié le recueil des décisions disciplinaires rendues par le Conseil entre 1959 et 2005. Selon la note d'avant propos « appelé à être régulièrement mis à jour, ce Recueil vise un double objectif permettre aux magistrats de connaître les exigences pratiques de leur état, permettre aux justiciables de connaître les conditions d'un exercice impartial de la justice. Tourné vers la profession judiciaire ce recueil doit servir à la formation des futurs magistrats et à la réflexion continue du corps sur son éthique. Tourné vers le public, il doit servir à asseoir la confiance des justiciables dans leur justice ».
Les membres de l'actuel Conseil ont considéré que la mission nouvelle, qui leur était confiée, ne devait pas conduire à une reprise de la commission Cabannes , en raison du rejet massif de celle-ci, ni consister en une définition en bosses de ce que le recueil des décisions disciplinaires publié par le Conseil décrivait en creux, notamment en raison de la casuistique qu'une telle démarche engendrerait nécessairement. C'est pourquoi les membres du groupe de travail ont décidé de s'orienter vers une démarche tendant à identifier les impératifs déontologiques nécessaires au fonctionnement harmonieux du système judiciaire dans une société démocratique.
2) La définition d'une méthode de travail comparatiste et ouverte
Conscient du caractère particulièrement ambitieux de l'orientation choisie, le groupe de travail a décidé de s'adjoindre la coopération de l'IHEJ pour la recherche et l'identification des réponses apportées dans d'autres pays à la question de la déontologie judiciaire.
Ce travail encore en cours sera ensuite suivi de l'identification des valeurs déontologiques retenues comme fondamentales dans ces systèmes étrangers, pour être analysées à la lumière des particularités françaises.
Le second axe de la réflexion du Conseil, et non encore achevée, sur lequel nous serons très vigilants est celui des modalités du partage avec le corps des magistrats mais aussi sans doute avec son environnement, de l'avancement de nos travaux afin d'une part de les faire connaître et d'autre part de les enrichir .