Observations sur le projet de loi organique relatif à l'exception d'inconstitutionnalité
La Commission des Lois de l’Assemblée Nationale devrait procéder à l’audition de la Garde des Sceaux début septembre.
Ces projets visent à déterminer la procédure à mettre en oeuvre après la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui prévoit en son article 61-1:
“Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil Constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de Cassation qui se prononce dans un délai déterminé”
Cette disposition est généralement présentée comme ouvrant un droit nouveau aux citoyens.
Le Syndicat de la magistrature fait observer que les magistrats procèdent déjà à un contrôle de constitutionnalité des lois antérieures à la constitution de 1958. En effet, la jurisprudence des deux Cours suprêmes sur la caducité et l’abrogation de ces lois antérieures à la promulgation s’applique et le Conseil Constitutionnel l’admet . Par ailleurs, aucun texte n’interdit formellement au juge un contrôle de constitutionnalité de la loi. Ce principe a été posé par les Cours suprêmes, il n’a de valeur que jurisprudentielle et pourrait céder au regard des nouveaux standards européens.
Pour les magistrats, jusqu’alors largement privés de la possibilité d’analyser la constitutionnalité d’un texte législatif, cette disposition est susceptible de restituer à la Constitution sa place dans notre ordre juridique. La Constitution a une valeur supérieure à la loi, il est légitime que le juge chargé de l’interprétation des normes juridiques puisse se prononcer en privilégiant les normes supérieures (traités, Constitution) par rapport aux normes inférieures.
Néanmoins, tel qu’il est actuellement rédigé, le projet de loi organique contient des dispositions qui risquent de rendre totalement ineffectif le “droit nouveau” prétendument accordé aux citoyens.
1) La question de la “prévalence”
Aux termes de l’article 23-2 3° du projet:
“La juridiction doit en tout état de cause, lorsqu’elle est saisie de moyens contestant, de façon analogue, la conformité de la disposition à la Constitution et aux engagements internationaux de la France, se prononcer en premier sur la question de constitutionnalité, sous réserve, le cas échéant, des exigences de l’article 88-1 de la Constitution.”
Dans la situation actuelle, les juges font un contrôle indirect de constitutionnalité lorsque des dispositions conventionnelles sont susceptibles de s’appliquer. Or, le nouveau texte vise à rendre prioritaire le contrôle de constitutionnalité, c’est la question de la prévalence.
Deux théories s’opposent :
- La première justifie la prévalence en application du principe de proximité : la Constitution, texte interne prévaudrait sur le Traité, texte externe.
- Pour la seconde, la prévalence détermine, de fait, une règle de priorité de normes applicables lorsque deux normes peuvent être simultanément invoquées. Or, les traités peuvent être considérés comme ayant une valeur supérieure (ou égale) à la Constitution si l’on se réfère aux dispositions de l’article 54 de la Constitution qui prévoit que pour être ratifié un traité doit être conforme à la Constitution, ou, si ce n’est pas le cas, que la Constitution doit être modifiée avant la ratification. La Constitution doit donc “céder” face à l’exigence de ratification.
La valeur supérieure du traité sur la norme constitutionnelle conduit à considérer que si prévalence il y a, celle-ci doit se faire au profit du texte ratifié.
Les dispositions de l’article 22-2 3° du projet sont en outre inconstitutionnelles en ce qu’elles feraient systématiquement préférer la vérification de constitutionnalité aux dépens de la vérification de conventionnalité.
En effet, tenu de se saisir en premier de la question de la constitutionnalité, le juge qui l’aura estimée pertinente, devra attendre la réponse du Conseil Constitutionnel, si celui-ci est saisi par la Cour de Cassation (ou le Conseil d’État).
En cas de décision validant le texte législatif, il est vraisemblable que le juge saisi de la seule question de la conventionnalité, devra y apporter la même réponse que le Conseil Constitutionnel. Il n’y aura plus de contrôle de conventionalité par le juge ordinaire.
A l’inverse, si le Conseil invalide la loi, la question de conventionnalité n’aura plus d’intérêt puisque le juge ne pourra plus se prononcer sur la valeur conventionnelle du texte abrogé.
Par ailleurs, les traités ont en vertu de l’article 55 de la Constitution, une valeur supérieure à celle des lois.
Il n’est donc pas concevable que, dans le cadre d’une loi, même organique, soit introduite une disposition faisant obstacle à ce que le juge applique l’article 55 de la Constitution.
Un tel dispositif serait contraire à la primauté du droit communautaire.
L’arrêt Simmenthal de la CJCE du 09 mars 1978 a posé le principe que:
“le juge national chargé d’appliquer dans le cadre de sa compétence les dispositions de droit communautaire, a l’obligation d’assurer le plein effet de ces normes, en laissant au besoin inappliquée, de sa propre autorité, toute disposition de sa législation nationale, même postérieure, sans qu’il ait à demander ou à attendre l’élimination préalable de celle-ci par voie législative ou tout autre procédé de droit interne”.
Au total, cette disposition aura un effet pervers :
Si le justiciable peut fonder sa contestation sur une question constitutionnelle et sur une question conventionnelle, il choisira de ne poser que la question conventionnelle auquel le juge pourra immédiatement répondre dans le cadre de l’instance en cours, plutôt que de devoir attendre la réponse à la question de constitutionnalité, dans le cadre d’une procédure complexe, donc coûteuse pour lui.
En introduisant un mécanisme de prévalence, le législateur risque ainsi de tarir avant même de l’avoir ouverte, une source de débats juridiques .
Le droit nouveau prétendument conféré aux citoyens se révélera être une chimère.
Ces motifs conduisent le Syndicat de la magistrature à réclamer la suppression du mécanisme de la prévalence
2) les mécanismes de filtres mis en place
Des mécanismes de filtrage sont mis en place par un premier examen par la juridiction saisie puis par un second examen par la Cour de Cassation ou le Conseil d’État.
Ce double système de filtrage n’est pas prévu par le nouvel article 61-1 de la Constitution.
Les motifs évoqués pour la mise en place de ce mécanisme de double filtrage sont à la fois liés - implicitement- à une forme de défiance à l’égard des juges (notion “d’articulation harmonieuse de l’intervention des différentes juridictions”) et à la volonté de ne pas encombrer le Conseil Constitutionnel.
Ces deux motifs ne nous paraissent pas pertinents.
Alors que le choix du constituant a été d’éviter que les juridictions exercent directement un contrôle de constitutionnalité pour les litiges qui leur sont soumis - ce contrôle étant fait par le seul Conseil Constitutionnel - le dispositif en place aboutira à conférer aux juridictions un pré-examen de la question de constitutionnalité. Les juges seront ainsi conduits à élaborer une jurisprudence dont il est possible de prévoir les effets :
-les décisions de refus de saisine pourront constituer, comme c’est le cas en Italie, une “jurisprudence consolidée” qui sera difficile à remettre en cause pour le Conseil Constitutionnel. Un label de constitutionnalité sera ainsi donné à des textes, au prix, sans doute d’exercices périlleux d’interprétation auxquels les juridictions ont déjà parfois recours. .
- les décisions de saisine, sans doute beaucoup plus rares, pèseront également, sans aucun doute sur la jurisprudence du Conseil Constitutionnel.
Quant au motif lié au risque d’encombrement du Conseil Constitutionnel, il est assez choquant de le voir invoquer, il s’agit de priver le justiciable par des règles procedurales du droit de faire constater une inconstitutionnalité éventuelle.
Le double mécanisme de filtrage est en outre de nature à accroître pour le justiciable, le coût de la procédure, et donc de le décourager de poser des questions de constitutionnalité.
Ainsi, le contrôle de conventionnalité paraîtra beaucoup plus simple et restera donc beaucoup plus attractif.
Le Syndicat de la magistrature propose que lorsqu’une question préjudicielle est posée, la juridiction réponde par une décision motivée, et que cette décision constitue l’acte de saisine du Conseil Constitutionnel simplement transmis par la Cour de Cassation ou le Conseil d’État.
3) le Conseil Constitutionnel va devenir au sens de la Convention Européenne de Sauvegarde des droits de l’Homme va devenir une véritable juridiction
En effet, les nouvelles dispositions constitutionnelles vont conduire le Conseil à se prononcer, non d’une manière générale comme c’est le cas actuellement dans le cadre du contrôle à priori qui lui est conféré, mais a posteriori, dans le cadre d’un litige opposant des parties. Le recours exercé devant le Conseil sera une phase du procès pour lequel il est nécessaire de prévoir un déroulement équitable.
La question de son impartialité est donc posée.
Ceci conduit à s’interroger sur la composition du Conseil et le mode de désignation de ses membres.
Les anciens présidents de la République ou les membres du conseil ayant participés au processus législatif pourront-ils être considérés comme des juges impartiaux?
Ni la réforme constitutionnelle, ni le projet de loi organique ne donnent de réponses satisfaisantes à cette question, alors même que l’institution a changé de nature.
Il est nécessaire de prévoir au minimum un dispositif permettant d’écarter tel ou tel membre du Conseil en cas de doute sur son impartialité.
En outre, la transformation du Conseil Constitutionnel en Cour Suprême, nécessiterait, à l’instar de juridictions comparables à l’étranger, la publication des avis dissidents. Ces avis permettraient de mesurer et d’apprécier complètement la portée des échanges entre les membres du Conseil et donc les perspectives d’évolution de la jurisprudence .
Le Syndicat de la magistrature demande donc que la loi organique précise les mécanismes de mise en cause de l’impartialité des membres du Conseil Constitutionnel et pose le principe de la publication des avis dissidents. Au-delà de cette réforme, il souhaite que soit engagée une réflexion sur la composition même du Conseil Constitutionnel et sur le mode de nomination de ses membres.
Conclusions :
Le Syndicat de la magistrature est favorable à un élargissement du contrôle de constitutionnalité aux juges ordinaires. Le contrôle a posteriori par le juge constitutionnel est une avancée incontestable, mais les conditions de sa mise en oeuvre augurent d’un parcours d’obstacles trop important pour les plaideurs de sorte qu’il est permis de douter de l’effectivité du dispositif présenté.
Par ailleurs, ce dispositif risque de vider le contrôle de conventionnalité de sa substance par l’effet de la prévalence.
Enfin, alors qu’il faut avoir épuisé toutes les voies de recours pour saisir la Cour européenne des droits de l’homme, ce nouveau mécanisme, très lourd dans sa mise en oeuvre pourrait être assimilé à un recours incontournable avant saisine de la CEDH. L’accès à la Cour de Strasbourg en serait ainsi compliquer