Pour une réforme du ministère public (3ème partie)
Ainsi que l’a théorisé Jean-Paul JEAN dans une contribution utile au statut du parquet, le ministère public français, qui emprunte ses caractères les plus remarquables au modèle jacobin, se trouve confronté de façon croissante au modèle européen. Par une décision MEDVEDYEV du 10 juillet 2008, la Cour européenne des droits de l’Homme a en effet pu affirmer que le ministère public français ne présentait pas les caractères d’une autorité judiciaire.Encore faut-il remarquer que cet arrêt n’est que l’aboutissement d’une jurisprudence déjà largement fixée, et d’ailleurs contraire à celle d’un conseil constitutionnel procédant d’une conception plus formelle de la séparation des pouvoirs.
Toutefois, les conséquences de cette décision apparaissent potentiellement considérables.
I - L’évolution de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme
A - L’arrêt SCHIESSER contre Suisse du 4 décembre 1979 : une occasion manquée
a) La question posée
Friedrich SCHIESSER, ressortissant suisse, avait été placé en détention provisoire le 5 avril 1976 par le Procureur de district de Winterhour. Après avoir épuisé les recours de droit interne, il avait saisi la Cour européenne des droits de l’Homme, contestant notamment que le Procureur de district soit « un magistrat habilité par la loi à exercer les fonctions judiciaires ».
b) L’affirmation par la cour de la non-violation de l’article 5§3
La cour formule plusieurs considérations d’ordre général :
- Une « autorité judiciaire compétente » est un « synonyme abrégé » de « juge ou autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires » ; (assimilation de l’article 5§1 à l’article 5§3, qui « forment un tout ») ;
- Ces expressions diffèrent de la notion de « tribunal » (article 5§4), qui doit être indépendant de l’exécutif et des parties ;
- Le « magistrat » ne se confond pas avec le « juge » mais il doit en posséder certaines qualités ;
o La première de ces qualités est « l’indépendance à l’égard de l’exécutif et des parties ». La cour précise : « elle n’exclut pas toute subordination à d’autres juges ou magistrats pourvu qu’ils jouissent eux-mêmes d’une indépendance analogue » ;
o La seconde est « l’obligation d’entendre personnellement l’individu traduit devant lui » ;
o La troisième est de se prononcer selon des critères juridiques sur la privation de liberté.
De façon surprenante, malgré ces précisions, la cour conclut à la non-violation de l’article 5§3 avec plusieurs arguments :
- Sur le fait que le procureur de district est à la fois une autorité de poursuite et d’instruction, ce qui ne le rendrait pas indépendant : la cour objecte qu’en l’espèce, il n’a agi que comme autorité d’instruction ;
- Sur le fait que le procureur de district est soumis au pouvoir exécutif : la cour constate la pratique suisse selon laquelle aucune instruction n’est jamais donnée par le pouvoir exécutif, sauf sur des points de légalité.
Deux opinions dissidentes ont été émises à la suite de cet arrêt :
- Celle du juge Ryssdal, qui estimait que « les états contractants ne sauraient jouir d’une liberté complète quant aux personnes qu’ils peuvent autoriser à prendre des décisions en matière de liberté provisoire ». Pour ce juge, le procureur de district, autorité de poursuite et dépendant de l’exécutif, ne saurait satisfaire à l’article 5§3 ;
- Celle du juge Evrigenis, qui contestait que le fait que le procureur de district agisse en l’espèce comme organe d’instruction lui confère ipso facto la qualité de juge. « Sa place dans la structure du mécanisme judiciaire visé et la nature de sa dépendance hiérarchique renforcent, d’ailleurs, cette conclusion ».
B - L’arrêt PAWELS contre Belgique du 26 mai 1988
a) Les faits
Un officier de l’armée belge avait été mis en cause pour des détournements de fonds et avait été placé en détention provisoire par un « premier substitut de l’auditeur militaire ».
b) Les questions juridiques
La cour remarque que l’auditeur militaire est un magistrat de l’ordre judiciaire qui a pour caractéristique de n’être pas militaire, mais d’être nommé et révoqué par le Roi.
Elle ajoute qu’il se trouve hiérarchiquement subordonné à l’auditeur général près la Cour militaire et au ministre de la justice, mais jouit en pratique d’une pleine indépendance dans l’accomplissement de ses tâches.
La cour, par un revirement de jurisprudence, et sans même se prononcer sur la question de la dépendance du procureur à l’égard de l’exécutif, a estimé que ce magistrat ne saurait être une « autorité judiciaire » dès lors qu’il pouvait devenir, a posteriori, l’autorité de poursuite de l’affaire. Il n’est donc pas « indépendant des parties ».
Dans cet arrêt affleure donc un argument supplémentaire au soutien de l’absence de qualité d’autorité judiciaire du procureur : il est l’organe de poursuite devant le tribunal.
C - L’arrêt HUBER contre Suisse du 23 octobre 1990
a) Les faits
Madame HUBER s’était vue délivrer mandat d’amener par le procureur du district, pour être entendue comme témoin. Celui-ci la plaça en détention provisoire pour faux témoignage.
Après avoir épuisé les recours de droit interne, elle a saisi la Cour européenne des droits de l’Homme, contestant notamment que le Procureur de district soit « un magistrat habilité par la loi à exercer les fonctions judiciaires ».
b) Les solutions dégagées
La commission, rejetant la jurisprudence SCHIESSER, estime par douze voix contre deux, que la fonction de procureur de district est contraire à l’article 5§3 de la convention, son délégué précisant que « la jurisprudence de la cour s’orientait vers la séparation complète entre poursuite et fonctions judiciaires, séparation nécessaire au stade actuel de la protection des droits de l’Homme en Europe ».
La cour confirme, avec exactement les mêmes motifs, mais cette fois pour une juridiction « civile », l’arrêt PAWELS.
D - L’arrêt RIGOPOULOS contre Espagne du 12 janvier 1999
L’arrêt RIGOPOULOS contre Espagne présente un intérêt majeur, parce que le cas d’espèce est presque analogue à l’arrêt MEDVEDYEV.
En effet, la marine militaire espagnole avait arraisonné un navire panaméen transportant de la drogue et avait navigué pendant 16 jours avant de rejoindre la côte espagnole.
La Cour européenne des droits de l’Homme valide cette situation car, dès les premières heures, Monsieur RIGOPOULOS a été privé de liberté au sein du navire sur ordre et sous le contrôle, certes à distance, du tribunal central d’instruction de Madrid, considéré par la Cour comme une « autorité judiciaire » au sens de l’article 5 de la Convention.
II - L’arrêt MEDVEDYEV
A - Le cas d’espèce
Il s’agit de l’interception dans l’océan indien, par les autorités françaises, le 13 juin 2002, de l’équipage d’un cargo dénommé le WINNER, battant pavillon cambodgien, à bord duquel se trouvaient d’importantes quantités de stupéfiants.
Le 24 juin 2002, le procureur de la République de Brest a ouvert une information judiciaire contre X du chef de trafic de stupéfiants.
Le bateau, ainsi que ses onze occupants, dont le nommé Oleksandr MEDVEDYEV, ont été rapatriés dans le port de Brest le 26 juin 2002, remis aux officiers de police judiciaire, et placés en garde à vue.
Après deux ou trois jours de garde à vue, les occupants du cargo ont été placés en détention provisoire.
B - Les problèmes de droit
Deux questions de droit étaient posés par les requérants : celui du support légal de leur interpellation et de leur maintien entre le 13 et le 24 juin 2002 sous la garde des militaires français qui avaient arraisonné le navire (article 5§1 de la convention), et celui de la durée, excessive selon eux, de cette privation de liberté (article 5§3).
C - Les solutions de la cour
L’article 5 § 1 de la convention européenne des droits de l’homme dispose que « Toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne peut être privé de sa liberté, sauf dans les cas suivants et selon les voies légales :
a. s'il est détenu régulièrement après condamnation par un tribunal compétent ;
b. s'il a fait l'objet d'une arrestation ou d'une détention régulières pour insoumission à une ordonnance rendue, conformément à la loi, par un tribunal ou en vue de garantir l'exécution d'une obligation prescrite par la loi ;
c. s'il a été arrêté et détenu en vue d'être conduit devant l'autorité judiciaire compétente, lorsqu'il y a des raisons plausibles de soupçonner qu'il a commis une infraction ou qu'il y a des motifs raisonnables de croire à la nécessité de l'empêcher de commettre une infraction ou de s'enfuir après l'accomplissement de celle-ci ;
d. s'il s'agit de la détention régulière d'un mineur, décidée pour son éducation surveillée ou de sa détention régulière, afin de le traduire devant l'autorité compétente;
e. s'il s'agit de la détention régulière d'une personne susceptible de propager une maladie contagieuse, d'un aliéné, d'un alcoolique, d'un toxicomane ou d'un vagabond ;
f. s'il s'agit de l'arrestation ou de la détention régulières d'une personne pour l'empêcher de pénétrer irrégulièrement dans le territoire, ou contre laquelle une procédure d'expulsion ou d'extradition est en cours.
L’article 5§3 ajoute que « Toute personne arrêtée ou détenue, dans les conditions prévues au paragraphe 1.c du présent article, doit être aussitôt traduite devant un juge ou un autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires et a le droit d'être jugée dans un délai raisonnable, ou libérée pendant la procédure. La mise en liberté peut être subordonnée à une garantie assurant la comparution de l'intéressé à l'audience. »
La cour utilise plusieurs arguments pour considérer que l’article 5§1 a été violé.
En premier lieu, le gouvernement - et les juridictions françaises - s’appuyaient sur la convention de Vienne pour justifier l’arraisonnement du Winner par les autorités françaises, alors que cette convention n’apparaît pas applicable en l’espèce à la Cour.
Le gouvernement s’appuyait par ailleurs sur un accord verbal des autorités cambodgiennes pour l’arraisonnement, mais la Cour a estimé que cet accord ne pouvait couvrir que cette opération, et non « toutes ses conséquences », en l’espèce la détention des occupants.
Quant à la loi du 15 juillet 1994, la cour a objecté qu’elle n’envisageait pas la possibilité de détenir des individus pendant une telle durée.
La cour en a donc conclu qu’aucune « norme ne vise expressément la privation de liberté des membres de l’équipage du navire intercepté ».
Par ailleurs, la cour n’a pas contesté que la privation de liberté ait été faite sous le contrôle du parquet, mais constate « que le procureur de la République n’est pas une « autorité judiciaire » au sens que la jurisprudence de la Cour donne à cette notion : comme le soulignent les requérants, il lui manque en particulier l’indépendance à l’égard du pouvoir exécutif pour pouvoir être ainsi qualifié ».
Pour la cour, l’article 5§1 de la Convention a donc été violé.
La seconde question, relative à la durée de la privation de liberté, et donc à la conformité de la procédure à l’article 5§3 de la convention, a été rejetée par la cour qui a considéré qu’elle n’était pas excessive eu égard à la longueur du trajet que le bateau avait à effectuer jusqu’à la France.
D - L’importance de l’arrêt dans la réflexion sur le statut du ministère public
a) L’absence d’opinion dissidente sur ce point
Dans cet arrêt, le juge BERR-LEFEVRE a émis une opinion « partiellement dissidente », mais sur une question annexe.
Dans son argumentation, ce juge conforte, de façon incidente, l’analyse de la Cour sur la question du ministère public.
C’est donc à l’unanimité que la cour a considéré que le procureur de la République n’était pas une « autorité judiciaire ».
L’importance de l’arrêt n’a d’ailleurs pas été négligée par le gouvernement français, qui a demandé, sur la question de la qualité d’autorité judiciaire du Procureur de la République, le renvoi de l’affaire en Grande Chambre.
b) Une opposition claire avec la jurisprudence du conseil constitutionnel
A deux reprises, à l’occasion de l’examen de lois entraînant modifications du Code de procédure pénale, le Conseil s’est prononcé sur la notion « d’autorité judiciaire ».
Dans la décision 93-326 du 11 août 1993, le Conseil constitutionnel a émis l’analyse suivante : « Considérant que l’autorité judiciaire qui, en vertu de l’article 66 de la Constitution, assure le respect de la liberté individuelle comprend à la fois les magistrats du siège et ceux du parquet ; que si l’intervention d’un magistrat du siège peut être requise pour certaines prolongations de la garde à vue, l’intervention du procureur de la république dans les conditions prévues par la loi déférée ne méconnaît pas les exigences de l’article 66 de la Constitution ».
Dans la décision 2004-492 du 02 mars 2004, le Conseil constitutionnel a considéré « qu’en vertu de l’article 20 de la Constitution, le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation, notamment dans le domaine de l’action publique ; que l’article 5 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 susvisée, portant loi organique relative au statut de la magistrature, place les magistrats du parquet sous l’autorité du ministre de la justice ; que l’article 30 du nouveau Code de procédure pénale, qui définit et limite les conditions dans lesquelles s’exerce cette autorité, ne méconnaît ni la conception française de la séparation des pouvoirs, ni le principe selon lequel l’autorité judiciaire comprend à la fois les magistrats du siège et ceux du parquet, ni aucun autre principe de valeur constitutionnelle. »
La démonstration du Conseil constitutionnel, qui procède par affirmation, apparaît singulièrement formelle, ne se préoccupant pas, à l’inverse de la démarche de la Cour européenne des droits de l’Homme, des conditions réelles de l’exercice de l’action publique par le ministère public.
c) Les conséquences juridiques à statut égal
Il doit préalablement être remarqué que la réflexion sur la qualité d’autorité judiciaire du procureur de la République français apparaît de façon incidente dans l’arrêt MEDVEDYEV, comme un moyen presque surabondant, la cour ayant estimé que le défaut de base légale pour détenir pendant plusieurs jours les marins du Winner était suffisant pour considérer que l’article 5§1 de la Convention européenne des droits de l’Homme avait été violé.
Toutefois, le refus de la qualité d’autorité judiciaire au ministère public français ne sera pas sans conséquences pratiques. Ainsi, les membres du parquet ne seront plus en mesure de contrôler, et a fortiori de décider, des mesures attentatoires à la liberté individuelle, telles que la comparution forcée d’un individu.
La question se posera aussi de la possibilité pour un membre du parquet de délivrer un mandat de recherche, qui emporte l’interpellation et le placement en garde-à-vue de la personne visée.
Plus significatif, le contrôle et la prolongation de la garde à vue constituent des enjeux considérables, tant qualitativement, la prolongation apparaissant en France une mesure quasiment automatique dès lors qu’elle est sollicitée par l’enquêteur, que quantitativement, la garde-à-vue étant de plus en plus utilisée par les services de police ou de gendarmerie.
En fonction de ces considérations, la décision de la grande chambre de la Cour européenne des droits de l’Homme, dont le délibéré est attendu pour la fin du mois, aura des incidences considérables, qui nécessiteront des aménagements de nature légale, soit en renforçant les garanties statutaires pour les membres du ministère public, soit en limitant leurs pouvoirs.