Note budgétaire
La ministre de la justice Christiane Taubira s’est réjouie, lors de la présentation de son projet de budget, que ce dernier soit à « la hauteur des engagements forts du Président de la République qui a souhaité que ce ministère soit prioritaire » : force est de constater toutefois que même si le budget global de la justice augmente cette année de 4,3%, les crédits alloués à la justice ne lui permettront toujours pas de remplir convenablement sa mission.Indiscutablement la garde des Sceaux a trouvé à son arrivée place Vendôme une situation catastrophique que nous dénoncions depuis des années : réduction des effectifs dans le cadre d’une refonte absurde de la carte judiciaire, asphyxie des juridictions par l’absence de crédits suffisants de fonctionnement, engloutissement des moyens humains et financiers dans la priorité donnée à la machine pénale et l’inflation carcérale.
Nous nous réjouissons de la volonté politique de donner priorité à la jeunesse et de ce fait de renforcer les effectifs des services de la protection judiciaire de la jeunesse, si durement sacrifiés depuis 2008 que les créations de postes envisagées ne correspondent même pas à un retour à la situation antérieure.
La priorité aujourd’hui affichée par le gouvernement pour le ministère de la justice va faire apparaître ce secteur comme « privilégié » aux yeux de l’opinion publique. Malheureusement, le service public de la justice, qui n’a jamais disposé d’un budget à la hauteur de sa mission, sort de ce dernier quinquennat totalement exsangue. La grande majorité des crédits a été absorbée ces dernières années par la construction et le fonctionnement de structures coûteuses d’enfermement, tant dans l’administration pénitentiaire qu'à la Protection judiciaire de la jeunesse : de ce fait, le fonctionnement des juridictions, la mise en place des réformes et l’action des services éducatifs du SPIP et de la PJJ ont été sacrifiés.
Les quelques créations d’emplois ne permettront pas de « rattrapage » à cet égard en 2013. Par ailleurs, le manque criant de crédits de fonctionnement pèsera sur le bon déroulement des missions de tous les services.
I. LES SERVICES JUDICIAIRES
1) Des effectifs totalement insuffisants…
L’annonce de la création de 142 emplois de magistrats et fonctionnaires dans les services judiciaires doit être comparée à la diminution d’emplois des services judiciaires constatée par le rapport du Sénat publié en juillet 2012 « La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée » : entre 2009 et 2012, le nombre théorique de magistrats en juridiction a diminué de 53 postes ; l’effectif réel entre 2009 et 2011 a baissé de 121 magistrats.
L’effectif réel global de fonctionnaires toutes catégories confondues a été réduit de 173 entre 2009 et 2012. Pour l’année 2013, où sont prévus 760 départs par retraites ou autres, ne sont envisagées d’après les chiffres communiqués par la DSJ que 812 entrées par recrutements, étant observé qu’il s’agit d’une évaluation maximale selon la DSJ elle-même et qu’en toute hypothèse les greffiers ne seront en juridiction que fin décembre 2013, et encore dans le cadre d’une préaffectation où ils ne sont pas encore titulaires.
On voit que la création annoncée de ces emplois ne comblera même pas les suppressions effectuées ces trois dernières années. Le choix effectué par la DSJ de recruter prioritairement des magistrats, en raison de leur durée de formation, n’aura pas de sens s’il n’est pas accompagné de créations d’emplois de fonctionnaires en 2014 et 2015.
De plus, les réformes effectuées lors du précédent quinquennat (garde à vue, hospitalisation d’office, citoyens assesseurs...) auraient nécessité la création d’emplois supplémentaires selon les études d’impact réalisées, par exemple pour les magistrats 80 postes pour le contrôle de l’hospitalisation d’office.
Ces réformes se sont mises en place au contraire dans un contexte de réduction d’effectifs particulièrement criant dans certaines régions, puisque le rapport du Sénat a relevé que dans les juridictions touchées par la carte judiciaire, on assiste à une réduction d’effectifs de 6,9 % pour les magistrats et 9,1% pour les fonctionnaires. Il est donc devenu plus difficile encore d’assurer le service public de la justice dans des régions rurales ou montagnardes, déjà fortement pénalisées par la crise économique et l’évolution de notre société.
Aucun renforcement des parquets n’a non plus été envisagé pour mettre en place la réforme de la garde à vue, alors même que la situation est déjà critique puisque comme l’a rappelé tout récemment le rapport des experts de la CEPEJ (Commission européenne pour l’efficacité de la justice), la France n’a que 3 procureurs pour 100 000 habitants, pour 6,4 en Allemagne, 7,7 en Belgique, ou 13,9 au Portugal…
Dans l’indifférence générale, les juges d’instance doivent procéder à la révision de toutes les mesures de protection concernant les majeurs (tutelles et curatelles) d’ici le 1 janvier 2014 sous peine de caducité des mesures, ce en application de la loi du 5 mars 2007 dont l’étude d’impact préalable avait préconisé de façon tout à fait minimaliste la création de 29,41 emplois de juges d’instance. La Cour des Comptes, dans son rapport du 1er février 2012, a relevé que le ministère de la justice avait été dans l’incapacité d’établir que les 29 emplois de juges d’instance créés en 2008 aient été affectés à cette réforme et même simplement qu’ils aient été effectivement pourvus. A compter de janvier 2013, les juges d’instance devront pourtant assumer une charge supplémentaire de contentieux civil en raison de la suppression de la juridiction de proximité.
Enfin, dans un certain nombre de cours d’appel, les juges des enfants devront à partir de janvier 2013 se déplacer dans des tribunaux limitrophes pour assurer le jugement des affaires pénales de leurs collègues, en raison de la décision rendue par le Conseil Constitutionnel sur les exigences d’impartialité. Rien n’a été prévu pour leur permettre de faire face à cette nouvelle contrainte.
Il est malheureusement impossible de croire que dans un tel contexte, la création de 142 emplois de magistrats et de fonctionnaires puisse modifier de façon significative la situation des juridictions : en l’état, on ignore d’ailleurs dans quel délai le ministère envisage de combler ces postes, question d’une grande importance pratique au regard des trente mois de formation nécessaires pour former un auditeur de justice. Le ministère de la justice n’a pas indiqué s’il envisageait l’organisation de concours exceptionnels pour répondre en partie à l’urgence.
De la même manière, l’Ecole Nationale des Greffes a étalé la formation des greffiers recrutés en 2012 en plusieurs promotions, ce qui laisse des personnes admises au concours dans l’attente pendant plusieurs mois alors que les tribunaux manquent cruellement de fonctionnaires.
Aucune revalorisation salariale n’est envisagée pour ces fonctionnaires pourtant mal rémunérés au regard de la dégradation de leurs conditions de travail. Le Syndicat de la magistrature déplore à nouveau que le précédent ministère ait fait le choix d’augmenter pour les magistrats le montant de primes modulables dont nous contestons le principe au lieu d’augmenter les rémunérations des fonctionnaires.
Le « redéploiement » annoncé de 150 emplois de magistrats et fonctionnaires sans autres précisions risque d’aboutir à déshabiller des services en difficulté pour d’autres qui n’en seront pas sauvés pour autant. Au regard des 120 postes vacants aujourd’hui, il sera difficile de trouver des postes « à redéployer ». Dès lors, nous avons du mal à croire qu’on trouvera effectivement 43 postes de magistrats à réaffecter à l’instance, ce qui ne compenserait d’ailleurs pas les besoins pour la réforme des tutelles et la suppression de la juridiction de proximité.
Cependant, il nous paraît possible de reconsidérer drastiquement les effectifs des parquets généraux au regard des nouvelles orientations de la politique pénale de la ministre indiquant ne plus vouloir donner d’instructions dans les affaires individuelles. Ce pourrait être l’occasion de renforcer les parquets de première instance.
2) … entraînant une dégradation du fonctionnement du service public de la justice
Comme cela avait déjà été constaté l’année dernière, les délais de jugement des affaires civiles continuent à se dégrader.
Ainsi que le relève à nouveau cette année, le rapport de performance du ministère « les effets d’amélioration attendus de la réforme de la carte judiciaire ne sont pas perceptibles en termes de délais ». Le délai de jugement des cours d’appel reste toujours de 11,4 mois en moyenne et n’a donc pas progressé. Les stocks des cours d’appel ont fortement augmenté comme d’ailleurs celui des tribunaux de grande instance (+ de 10 000 affaires).
Le délai de jugement des tribunaux de grande instance s’est détérioré en passant à 7,2 mois et celui des tribunaux d’instance est passé de 5,4 à 5,8 mois. Il est par ailleurs tout à fait regrettable que l’activité des juges d’instance comme celle des fonctionnaires des tribunaux d’instance ne soit toujours pas évaluée en termes de nombre de dossiers par personne, ce qui aboutit à ne pas prendre réellement en compte leur charge de travail.
Le même rapport indique : « La réforme de la carte judiciaire a continué à impacter en 2011 l’organisation des tribunaux d’instance. Les tribunaux d’instance récupérant l’activité de ceux qui ont fermé ont eu à subir une période d’adaptation et de réorganisation qui a objectivement grevé l’efficience des personnels. De façon générale, ces fusions conjuguées avec des réformes de contentieux et la crise économique, produisent encore des effets car ces structures restent souvent de taille moyenne, face à une activité en hausse, ce qui rend les adaptations nécessaires plus difficiles à mettre en place. De plus, les structures fermées, souvent de petite taille, et bien dotées en personne affichaient d’excellents délais, influençant la moyenne ».
La réforme de la carte judiciaire, particulièrement coûteuse en dépenses immobilières pesant lourdement sur le budget a entraîné comme nous l’avions annoncé une dégradation globale du service public de la justice civile.
Nous ne pouvons pas, par ailleurs, nous satisfaire de l’augmentation importante du taux de mise à exécution des peines prononcées en 2011 découlant des suites de l’affaire dite "de Pornic" qui a amené le ministère à demander aux parquets de mettre à exécution dans les délais les plus rapides possibles les peines d’emprisonnement et les sursis avec mise à l’épreuve. L’objectif recherché ne peut se limiter à la réduction du délai de mise à exécution mais doit prendre en compte la façon dont ces peines sont effectuées : à ce jour la population carcérale a atteint un niveau record, et les SPIP ne sont pas en mesure de suivre convenablement l’ensemble des personnes dont ils sont chargés. Le rapport de performance souligne d’ailleurs que l’amélioration du taux de mise à exécution découle en grande partie de l’attribution de vacataires à cette mission, ce qui a été fait au détriment d’autres services et ne pourra de toute façon être reconduit.
Le Syndicat de la magistrature refuse également que l’on envisage le développement du recours à la visioconférence pour résoudre les difficultés posées par le transfert de la charge des extractions au ministère de la justice. Il rappelle notamment son opposition à la visioconférence par le juge des libertés et de la détention en matière de contrôle des hospitalisations psychiatriques contraintes car ce mode de communication est totalement inadapté à des personnes malades de l’avis unanime des soignants. Il est consternant de constater que 11 % des connexions réalisées en 2011 concernent ce contentieux, alors même que la loi n’est entrée en vigueur que le 1er août… Même si cette donnée s’explique en grande partie par la surcharge des juridictions qui ont dû absorber cette nouvelle réforme, nous ne pouvons accepter cette pratique totalement contraire à l’esprit de la loi et à l’intérêt des malades.
{3) Des tribunaux en cessation de paiement
}
a) Le déficit se creuse pour les frais de justice…
Le ministère annonce dans sa présentation « un effort exceptionnel pour les frais de justice », avec une augmentation des crédits alloués aux frais de justice de 15% passant de 415 M euros à 477 M euros. Cette affirmation est à rapprocher du rapport parlementaire effectué pour le règlement des comptes indiquant que les dépenses pour frais de justice pour l'exercice 2011 ont atteint 573 millions d’euros pour une dotation initiale de 460 millions d’euros. Le rapport parlementaire indique également que « depuis plusieurs années, la commission des finances alerte sur la sous-évaluation récurrente de la dotation affectée à la couverture des frais de justice ».
Il apparaît donc dès à présent que la dotation prévue n’équivaut même pas à ce qui a été réellement dépensé en 2011, dont une partie devait servir à apurer des engagements remontant à 2010. Le ministère de la justice indique dans son rapport que le montant des « restes à payer » en 2012 s’éleve à 305,9 M euros, en augmentation de 58 % par rapport au montant de 2011 soit 192,9 M euros. La situation s’est donc nettement aggravée.
Cet état des fait pose des problèmes particulièrement importants dans les juridictions pour les enquêteurs sociaux, par exemple, qui engagent des frais sans être rémunérés. Un juge d’instruction à Melun s’est heurté au refus d’un expert médical de venir à une reconstitution de tentative d’homicide en raison de l’absence de règlement de ses honoraires...
Des accords nationaux ayant été passés pour payer par priorité des opérateurs de télécommunications pour les écoutes téléphoniques, les experts, enquêteurs sociaux, traducteurs locaux sont de ce fait pénalisés puisqu’ils doivent attendre leur paiement. Cette situation gêne considérablement les juridictions qui ont le plus grand mal à retenir leurs interlocuteurs.
Une part importante de ces frais pourrait être évitée en remettant en question le caractère obligatoire des expertises psychiatriques à effectuer pour un aménagement de peine en fonction des infractions pour lesquelles la personne a été condamnée. Non seulement le caractère systématique de cette obligation est absurde mais il a un coût considérable, puisque le même rapport parlementaire souligne que les frais médicaux représentent le premier poste de dépenses.
Il relève également que le surcoût lié à la réforme de la médecine légale n’a pas été anticipé, ce qui est consternant au regard des critiques que nous avons formées dès le départ contre cette réforme contribuant une fois de plus à complexifier la tâche des professionnels. A titre d’exemple, les experts légistes de Nancy ne veulent pas se déplacer à Metz pour examiner les cadavres s’il n’est pas sûr qu’il s’agisse de meurtres, et le coût des transferts de prélèvements est entièrement assumé par la juridiction, les officiers de police judiciaire estimant n’avoir pas à l’assumer.
Enfin, comme le répète depuis des années le Syndicat de la magistrature, le fichage génétique de milliers de personnes pour des infractions n’ayant rien à voir avec la délinquance sexuelle constitue une atteinte importante aux droits de la personne tout en représentant un budget considérable.
b) …comme pour les frais de fonctionnement
Dans ces conditions, il est totalement illusoire d’affirmer, comme l’a fait la ministre lors de la présentation du budget, que l’augmentation du budget consacré aux frais de justice devrait permettre aux juridictions de ne plus prélever sur les sommes affectées au poste des frais de fonctionnement pour compléter le paiement des frais de justice.
Dans le même temps, les frais d’affranchissement ont désormais été transférés du poste frais de justice au poste frais de fonctionnement en pesant lourdement sur un poste déjà insuffisant. Ainsi, la cour d’appel de Paris a dû affecter une réserve budgétaire à hauteur de 600 000 euros et demander une dotation complémentaire. A défaut, plus rien ne pourra être réglé à compter du mois d’octobre.
Il est pourtant illusoire d’imaginer que ces frais de fonctionnement puissent être réduits, alors qu’il s’agit pour leur immense majorité de marchés obligatoires (marchés de prestations de sécurité, de nettoyage...). Les juridictions n’ont aucune marge de manœuvre pour réduire leur budget à locaux et à effectifs constants : elles n’honorent donc pas leurs factures et vivent ainsi à crédit, au risque de mettre leurs fournisseurs en difficulté.
Les juridictions doivent par ailleurs assumer le fonctionnement des Centres départementaux d’accès au droit alors qu’elles ne disposent pas d’enveloppes suffisantes pour leur fonctionnement.
De ce fait, aucun entretien réel des bâtiments ne peut être entrepris, aucun projet ne pouvant être envisagé. Ainsi les fenêtres ne ferment plus dans la cour d’appel de Metz, mais ne peuvent être toutes refaites, les bureaux ne sont pas entretenus, les juridictions sont confrontées à des problèmes d’inondation et de chauffage. Du fait du défaut d’entretien régulier, les travaux à effectuer seront d’autant plus importants.
L’approvisionnement en fournitures n’est de ce fait plus possible à compter d’octobre dans un grand nombre d’endroits. A Bobigny, les chefs de juridiction ont indiqué à nos collègues que l’intégralité de la dotation de fonctionnement avait été dépensée et que la distribution de papier allait être limitée… Pourtant, le développement de la communication électronique avec les avocats transfère de fait sur les juridictions l’impression d’un grand nombre de documents.
Les restes à payer pour les crédits de fonctionnement en 2013 s’élèvent au plan national à 56,9 M euros et ont donc augmenté de 62% par rapport à l’année dernière, soit 36,7 Millions d’euros.
Comme rappelé plus haut, les besoins de rénovation des bâtiments judiciaires sont importants. Pour autant, nous approuvons la décision de la ministre de réévaluer le recours aux PPP (partenariats public-privé) pour ces constructions, même si malheureusement elles prendront du retard de ce fait, et que les personnels de ces juridictions en souffriront.
Dans ce contexte de misère généralisée des effectifs, nous redisons notre désaccord avec la mise en place des plateformes interrégionales qui ont absorbé et continuent à absorber une part des personnels pour une gestion hypercentralisée dont les bénéfices sont rien moins qu’évidents à l’heure actuelle. Le fonctionnement de ces plateformes ponctionne aussi les effectifs administratifs déjà insuffisants de l’Administration Pénitentiaire et de la Protection Judiciaire de la Jeunesse.
II. L’ADMINISTRATION PENITENTIAIRE
Le Syndicat de la magistrature se réjouit de ce que la ministre ait décidé de remettre en question le programme insensé de construction de 30 000 places supplémentaires de prison ainsi que le recours aux partenariats public-privé, massivement utilisés lors du précédent quinquennat et qui pèsent lourdement sur les finances publiques. Le rapport pour le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2011 relève ainsi que « le recours croissant aux contrats de gestion délégués pour les établissements pénitentiaires ne fait que renforcer cette tendance à la rigidité du budget de la justice ».
La situation est également extrêmement préoccupante en ce qui concerne le secteur pénitentiaire. Le poids financier des constructions opérées et des loyers à verser aux opérateurs privés a mobilisé de fait tous les crédits et empêche l’administration pénitentiaire de faire les travaux d’entretien et de rénovation nécessaires dans les prisons existantes, de sorte qu’il se pose par exemple des problèmes de légionellose dans certains endroits.
Le taux de surpopulation des maisons d’arrêt s’élevant en 2012 à 132% nous paraît totalement inacceptable ; il a évidemment une incidence sur l’augmentation du taux d’incident de 17,8 % à 20,4 %. Le Syndicat de la magistrature milite pour une politique résolue de disparition des courtes peines et pour un mécanisme de régulation de la population pénale pour mettre fin à cette situation inacceptable. L’abrogation le plus rapidement possible des peines-planchers devrait faire partie de cette politique.
Cependant, une politique d’aménagement des peines ne peut se résumer au simple développement des placements sous surveillance électronique : même si ces derniers ont progressé et concernaient 10111 personnes au 1er juin 2012, cette mesure par elle-même ne garantit pas l’accompagnement socio-éducatif dont ont besoin un certain nombre de détenus. Ce chiffre doit être rapproché des 1061 personnes bénéficiant d’un placement extérieur, soit dix fois moins, alors que cette mesure apporte une prise en charge par une association partenaire permettant un hébergement, des soins, un accompagnement pour les activités professionnelles, et constitue une véritable réponse pour les personnes les plus déstructurées ou ayant exécuté une longue peine.
Il ressort des annonces du ministère que 133 emplois nouveaux seraient créés et s’ajouteraient à 160 « redéployés », sans qu’on sache d’où ils proviendraient, et que 63 emplois seraient consacrés aux SPIP (services pénitentiaires d’insertion et de probation, dont les effectifs ont été réduits entre 2010 et 2011 de 43 emplois d’après la Direction de l’administration pénitentiaire).
Force est de dire que ce nombre est dérisoire au regard des besoins, chiffré par le rapport CLEMENT MOUNAND demandé par le précédent ministre à 200 emplois dans une hypothèse basse et 600 dans une hypothèse haute… Il sera difficile dans ces conditions d’opérer une véritable « révolution » en développant une nouvelle "peine de probation" si les conseillers d’insertion et de probation continuent à crouler sous le nombre de personnes prises en charge…
Se pose également toujours la question du transfert de la charge des extractions sur l’administration pénitentiaire pour laquelle un moratoire vient d’être décidé mais qui se poursuit dans certaines régions.
III. LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE
Comme indiqué plus haut, il nous paraît tout à fait légitime de consacrer une priorité à la création d’emplois supplémentaires à la Protection judiciaire de la jeunesse, qui a été sacrifiée ces dernières années.
Toutefois, cet effort est relatif puisque si la création de 205 emplois est annoncée, il résulte du rapport du ministère que le plafond d’emplois pour l’ensemble de la PJJ n’aura augmenté que de 75 ETPT du fait de "l’extension du schéma d’emplois négatif 2012 » de 66 ETPT, et d’un transfert de 36 emplois au profit des plateformes interdirectionnelles CHORUS.
L’annonce de la création de 7 centres éducatifs fermés, dont six par transformation de foyers éducatifs traditionnels, nous inquiète en ce qu’il aurait été plus logique d’attendre le résultat de l’évaluation de ces structures sollicitée par la ministre avant d’engager de nouvelles transformations coûteuses et injustifiées. Les prévisions de crédits attribués aux différentes structures montre que l’effort d’augmentation ne concerne que les CEF et non les autres structures, alors que nous rappelons depuis des années la nécessité de disposer de structures diversifiées pour le profil de chaque mineur.
Le résultat est qu’on en arrive à placer dans des centres éducatifs fermés des mineurs sans passé pénal important faute d’autres solutions…
Comme pour les autres secteurs, le montant des frais de fonctionnement ne permettra pas aux professionnels de remplir leur mission.
IV. L’ACCES A LA JUSTICE ET AU DROIT
L’augmentation des budgets alloués pour l’aide aux victimes et l’accès au droit nous paraît bien entendu positif, comme la revalorisation des budgets consacrés à l’intervention des avocats devant la Cour nationale du droit d’asile.
Il en est de même pour l’augmentation du budget consacré aux services de médiation familiale, même si l’on peut s’interroger sur le coût de 184 euros retenu par mesure de médiation, qui peut être bien en deçà du travail effectué. Plus généralement, le Syndicat de la magistrature voudrait voir engager une politique plus résolue encore de développement de cette pratique (les décrets d’application de la loi du 13 décembre 2011 instituant cette expérimentation ne sont toujours par parus à ce jour). Un tel retard est incompréhensible alors même que la médiation familiale serait une réelle mesure de prévention des violences familiales , du mal-être des adolescents et de la délinquance juvénile. Il est également dommage de limiter l’expérimentation à deux départements.
Le taux de recouvrement de l’aide juridictionnelle s’est dégradé en passant de 8,3% à 5%. Cette dégradation résulterait « des délais de mise en œuvre de la procédure de recouvrement ». Quelle que soit la pertinence de cette explication, il faut bien constater que lorsque les juridictions ne parviennent pas à tout faire, elles sont obligées de mettre en sourdine ce type de tâches.
Il n’est pas possible de parler d’accès satisfaisant à la justice civile tant que subsistera la taxe de 35 euros, véritable dissuasion pour celui qui veut récupérer son dépôt de garantie, son dernier bulletin de paie, son attestation d’emploi... Elle produit d’ailleurs des effets pervers, puisque des justiciables sont incités à demander l’aide juridictionnelle pour en être dispensés, alors qu’ils auraient pu comparaître en personne.
La ministre de la justice s’est engagée à la supprimer en 2014. En attendant la réalisation de cet engagement, il serait au moins urgent d’élargir le champ de dispense de cette taxe à des contentieux où elle est particulièrement inique, comme la commission d’aide sociale, ou les référés prud’homaux…
{{Au regard de cette analyse non exhaustive de l’état catastrophique de la justice dans notre pays, il est impossible de continuer cette véritable fuite en avant consistant à augmenter à l’aveugle les charges de l’institution sans adopter un budget correspondant à cette mission.
Le Syndicat de la magistrature rappelle ses propositions de réduction du champ d’intervention de la justice pénale par une politique de dépénalisation et de développement des solutions alternatives ; pour autant il est indispensable de permettre enfin au service public de la justice de remplir sa mission.}}