Formation/recrutement des magistrats

Nous avions accueilli l’annonce d’un audit concernant l’ENM avec la plus grande des méfiances. Il s’agissait pour nous d’une nouvelle étape d’une longue séquence remettant en question, sans se fonder sur des éléments et analyses concrets le justifiant, le travail de l’école, alors que l’immense majorité des magistrats et un grand nombre de professionnels du droit qui l’ont fréquentée reconnaissent sa qualité. Les premiers résultats de laudit commencent à se dessiner : l’école nous a communiqué les synthèses des ateliers organisés par les sociétés chargées de l’audit qui permettent de dégager les premières esquisses des orientations stratégiques, que vous trouverez en pièce jointe, et il est l’heure pour nous de juger sur pièces - nos craintes étaient-elles fondées?
Le recours à une société d’audit nous interrogeait : l’inspection générale de la justice aurait tout à fait pu être désignée sans solliciter de la part d’une société peu au fait du fonctionnement du monde judiciaire une analyse sur le fonctionnement de l’école - s’il s’agissait d’éviter que le rapport soit réalisé par des magistrats, la Cour des comptes aurait pu être sollicitée. Nous estimions alors que le recours à un cabinet daudit instillait l’idée d’une suspicion envers le service public, suspecté de tous les maux. Nous constatons que nos craintes n’étaient pas infondées : un nombre significatif de recommandations viennent calquer des recettes du privé sur la magistrature et l’ENM, sans considération de son mode de fonctionnement et de ses spécificités.

Nous craignions que l’audit ne se limite pas à un bilan de l’existant : le contrat prévoyait qu’il s’agissait « d'effectuer un audit de l’école nationale de la magistrature qui permettra de déterminer les orientations stratégiques de l’établissement pour les prochaines années » : « sur la base d’un état des lieux de la formation existante, des attentes sociétales à l’égard de la justice, mais également dans la perspective de développer les synergies entre les professions judiciaires et d’intégrer les réflexions en cours sur le plan interministériel de modernisation de la haute fonction publique, il s’agira de formuler des propositions ».

A dire vrai, l’audit s’est même concentré sur les orientations stratégiques et a parfois omis un bilan de l’existant, sauf à considérer que ce bilan se limite aux auditions de personnalités qualifiées sans restitution par ailleurs de ce qui en est ressorti. Les orientations stratégiques évoquées sont de deux sortes : certaines reprennent des demandes qui avaient été identifiées depuis longtemps et qui méritent effectivement réflexion (l’allongement de la scolarité des candidats à l’intégration directe et concours complémentaires par exemple), même s’il n’était clairement pas nécessaire de faire un audit pour cela. D’autres relèvent d’une projection à plus long terme, sont loin de concerner uniquement l’ENM et sont peut être les plus discutables (spécialisation des carrières et refonte des règles de gestion des ressources humaines par exemple). Notre crainte est à cet égard que les préconisations de l’audit servent d’inspiration à la DSJ ou dans certains cas alimentent les visées contestables de la DSJ et légitiment des réformes dangereuses pour l’indépendance de la justice et le fonctionnement des juridictions.

L’audit avait été justifié par la volonté d’aller vite et de permettre à la nouvelle directrice de disposer dun point d'appui pour réformer. Comme souvent, le timing initial n’a pas été respecté, puisque selon le cahier des charges, pour le 31 juillet 2021, la société d’audit devra « accompagner la direction de l’école dans la déclinaison opérationnelle des grandes orientations stratégiques retenues », en élaborant « un catalogue et un calendrier de mesures concrètes de mise en œuvre de celles-ci » : pour l’instant l’un des ateliers n’a pas livré ses conclusions, et les grandes orientations stratégiques semblent encore loin. Le volet financier nous interroge également : l’audit s’est éloigné du projet initial, certaines auditions non prévues initialement ont été rajoutées, et il sera sûrement nécessaire de tenir compte des échanges lors du Conseil d’administration du 2 juillet 2021 au cours duquel tant la première présidente que le procureur général près la Cour de cassation que les syndicats, les chefs de cour et même la chancellerie ont fait des remarques sur les premières conclusions de l’audit - cela entraînera-t-il une augmentation corrélative des sommes en jeu?

Nous estimions, lorsque l’audit a été annoncé, que cette façon de procéder était la continuation d’une méthode bien rodée depuis 2017, éprouvée dans tous les champs de l’action publique : gouverner et réformer en s’appuyant sur des groupes d’experts ad hoc, des sociétés d’audit ou en organisant des pseudo consultations citoyennes sans s’assurer que les termes du débat sont correctement posés et la méthodologie fiable, tout en écartant les organisations syndicales et professionnelles et les travaux des universitaires, tout ce qui constitue les corps intermédiaires. Bref, une nouvelle illustration de la verticalité du pouvoir adossée à la gouvernementalité managériale.

Nous constatons malheureusement aujourd’hui que nos craintes étaient fondées. 

Vous trouverez en pièce jointe nos observations sur les préconisations issues des ateliers. 
 

La création d’un tronc commun aux écoles de la haute fonction publique est l’une des menaces qui pèsent actuellement sur l’ENM. Version minimale d’une grande réforme  - pour ne pas dire suppression, souhaitée par certains - de l’ENM dans la suite du rapport de la mission sur la haute fonction publique présidée par Frédéric Thiriez, elle risque d’avoir de réelles incidences sur la scolarité. 

Les négociations, menées sous l’égide d’Amélie de Montchalin, ministre de la Transformation et de la Fonction publiques sont en cours. Le tronc commun devrait se décliner en deux items : 105 heures de formation "en distanciel" et un travail en commun des élèves des écoles de la haute fonction publique présents sur un même territoire lors des stages. Si l’école a pu espérer conserver la qualité de sa scolarité dans un premier temps malgré cet exercice imposé, le volume d’heures implique que certains modules de la scolarité actuelle devront être sacrifiés. De même, les modalités du travail en commun des élèves, qui devait se dérouler sous le pilotage du préfet, semblaient faire peu de cas de l’indépendance de la justice, et avaient suscité des critiques de notre part, mais également de la part de la première présidente de la Cour de cassation et du procureur général. 

Constatant, en amont du conseil d’administration que l’école n’avait pas réussi à faire infléchir les négociations (pire, l’école nous informait qu’à ces items devraient s’ajouter des journées ponctuelles en commun en un nombre encore indéterminé), nous avons, avec l’USM, adressé un courrier à la ministre de la Transformation et de la Fonction publiques pour l’alerter sur les risques que représente ce tronc commun pour la qualité de la scolarité. Vous trouverez ce courrier en pièce jointe. Lors du conseil d’administration du 2 juillet, l’école nous a informés d’une évolution concernant le travail en commun des élèves des écoles de la haute fonction publique, qui ne seraient plus pilotées par le préfet, mais par les écoles directement, ce qui semble une solution plus appropriée au statut de la magistrature.

Si nos demandes de voir le tronc commun ramené à de plus justes proportions n’étaient pas entendues, il appartiendra à l’école de trouver de la place pour les 105 heures d'enseignement en commun. Pour l’heure, la directrice nous a indiqué n’en être qu’au stade de l’élaboration de pistes, et qu’elle reviendrait vers nous lors du prochain conseil d’administration, en novembre. Quelques lignes rouges doivent cependant d’ores et déjà être tracées à notre sens : pendant la scolarité proprement dite, il est hors de question de sacrifier les directions d'études, moment essentiel de la formation, et il est impératif de conserver la demi-journée hebdomadaire de travail libre des auditeurs qui doivent être en mesure d'assimiler le contenu des enseignements. De plus, le stage juridictionnel, qui impose aux auditeurs de changer de fonction à un rythme endiablé, ne peut être raccourci, sauf à transformer une valse en cha-cha-cha. Tous les autres stages, et notamment les stages pénitentiaire, enquête, PJJ, SPIP, huissier, avocat, extérieur ou international ont une réelle plus-value, et il n’existe pas de motif justifiant que seuls quelques-uns voient leur durée amputée pour faire de la place au tronc commun.

 

ENM - Tronc commun : notre courrier commun avec l'USM à la ministre de la Fonction publique (346.12 KB) Voir la fiche du document

Dans la nuit de vendredi à samedi - hasard du calendrier ? - la publication au journal officiel de deux arrêtés du ministre de la Justice aurait pu passer inaperçue : ceux fixant les places offertes aux différents concours d’accès à la magistrature pour l’année 2021.

Alors que le garde des Sceaux se vante d’un budget « historique », « arraché avec les dents », les recrutements de magistrats diminuent de manière notable. Ainsi, pour les trois concours d’accès à l’ENM, les places sont fixées à 150 pour le premier concours, 35 pour le deuxième et 10 pour le troisième contre 192, 45 et 13 les deux années précédentes. Alors que les promotions d’auditeurs étaient supérieures à 300 depuis plusieurs années (371 en 2016, 345 en 2017, 356 en 2018, 309 en 2019, 297 en 2020, environ 330 en 2021), elle devrait revenir à 260 si la DSJ ne vient pas limiter les recrutements de la CAV comme ce fut le cas en 2019. Par ailleurs, le nombre de places offertes au titre du concours complémentaire diminue également sensiblement (40 places contre 80 en 2018 et 2019), alors pourtant qu’en 2020, il n’y a eu aucun recrutement sur ce fondement.

La formation étant de 31 mois pour les candidats aux trois premiers concours, le gouvernement inscrit cette baisse des recrutements dans le moyen terme. Alors même qu’avec des promotions plus importantes, le nombre de postes créés est déjà nettement inférieur en 2021 (50 postes) par rapport à 2020 (100 postes), une telle diminution démontre le manque d’ambition de ce gouvernement pour la justice dans les années à venir. Ce n’est certainement pas à ce rythme que la France se mettra à niveau par rapport à ses homologues européens : avec un solde positif de 50 nouveaux magistrats par an, comme ce fut le cas cette année, il faudrait plus de 150 ans à la France pour rejoindre la médiane des Etats du Conseil de l’Europe.

Ces chiffres sont la démonstration, s’il en fallait encore une, d’un refus de prendre en compte les réels besoins des juridictions, seuls des recrutements de contractuels, sans formation préalable et en contrats à durée déterminée, étant (bruyamment) octroyés.

Pour prendre en compte les besoins de la Justice, encore faudrait-il les évaluer : après le début d’un travail prometteur engagé en début d’année 2020 avec la chancellerie pour élaborer enfin des outils à cette fin, devant l’avis favorable unanime de toutes les organisations professionnelles en octobre dernier, concernant la fonction parquet, pour utiliser un référentiel finalisé faisant consensus pour déterminer la charge réelle des magistrats du ministère public, la direction des services judiciaires se braque et cherche une fois de plus un échappatoire permettant de casser le thermomètre.

Nous ne sommes pas dupes devant le discours d’un ministre qui prétend restaurer la confiance des citoyens dans la Justice à travers une énième réforme législative boursouflée de mesures gestionnaires et d’affichage politique. Chacun doit maintenant prendre la mesure de l’asphyxie de la Justice : les professionnels de justice n’aspirent qu’à pouvoir remplir enfin leur office dans des conditions et délais satisfaisants pour les justiciables.

CP recrutements (67.59 KB) Voir la fiche du document

Depuis quelques semaines, l’ENM vit au rythme de l’audit (les « auditeurs » des sociétés Plein sens et Dual conseil préfèrent le terme « démarche de réflexion »), lancé par la directrice à la suite de sa prise de fonction. La première phase d’entretien, qui concerne une cinquantaine d'auditions, de personnes issues de la magistrature mais pas uniquement, a débuté, et nous avons été entendus aujourd’hui. Cette phase se poursuivra jusqu’à la fin du mois, voire début avril. La société d’audit produira une analyse d’entretiens, qui servira de base pour proposer des thèmes qui seront travaillés avec l’école pour constituer, à compter du mois de mai, des groupes de travail chargés de faire des propositions. 

Si nous nous étions montrés pour le moins critiques sur cette initiative et sur le fait de confier au privé un tel audit, il nous a semblé préférable de participer à cette audition pour faire connaître notre vision de l’école et faire entendre nos propositions. D’une manière générale, nous avons insisté sur la qualité de la formation tant initiale que continue à l’école et sur la nécessité de conserver une école spécifique pour la magistrature. Cela ne nous a pas empêché de souligner quelques sujets de préoccupation, que nous pouvons porter notamment au sein du conseil d’administration : démocratisation de l’école, allongement de la durée de la formation pour les concours complémentaires et les candidats à l’intégration, amélioration du sort des auditeurs pendant le stage juridictionnel, préservation des formations en présentiel face à la tentation du tout numérique, révision du processus d’évaluation qui phagocyte la formation.

Vous trouverez nos observations en pièce jointe. 

ENM : nos observations dans le cadre de l'audit (237.6 KB) Voir la fiche du document

Le Syndicat de la magistrature a rencontré Nathalie Roret, directrice de l'ENM vendredi 12 février en visio-conférence. 

Nous lui avons fait part de la vive appréhensionsuscitée par la mise en place d'un audit relatif à l'ENM de la part de nombreux collègues et des interrogations que nous partageons sur le déroulement de cette étude, faite par un groupement de deux structures privées de conseil et non par l'inspection générale de la justice. 


Nathalie Roret nous a indiqué que cet exercice a pour ambition de permettre une réelle concertation entre l’ensemble des acteurs du monde judiciaire, et non une attaque contre l'institution. Elle rejeté les accusations sous-jacentes qui feraient d’elle une directrice en mission commandée par le ministre. Elle a précisé que le choix du cabinet de conseil et non de l'IGJ se justifiait par une volonté d’indépendance vis-à-vis du corps. S'agissant du déroulement de cet audit, il se composera de quatre phases entre mars et juillet (cadrage méthodologique, consultations, définition des orientations stratégiques et élaboration d'une feuille de route). Sur notre interrogation, elle nous a précisé que le nombre d'entretiens prévus avait été augmenté de 40 à 50, cette phrase essentielle devant se faire dans la liberté de parole la plus complète de sorte qu'elle se déroulera de façon anonyme. 

Nous avons insisté sur la nécessité de transparence quant aux différentes étapes de cet audit, en demandant notamment à être entendus, ainsi qu'en revoyant la définition des consultations de façon large notamment du point de vue des "apprenants" (auditeurs actuels et non uniquement délégués de promotion, auditeurs des promotions différentes, auditeurs de plusieurs voies de recrutement notamment après reconversion professionnelle). Nous avons également sollicité d'obtenir la  documentation interne et externe à l’école transmises au cabinet de conseil qui permettra aux deux sociétés choisies de poser les termes du débat, ainsi que des informations sur les travaux au fur et à mesure de leur avancement. Nous avons reçu une réponse négative pour notre deuxième demande, Nathalie Roret nous expliquant qu'un point serait fait au conseil d'administration de l'ENM en mars puis en juillet, date à laquelle les orientations retenues seront dévoilées. Nous redoutons que le conseil d’administration, au vu de son fonctionnement habituel, ne puisse suivre l’audit, et ne puisse peser sur ses grandes orientations.

Nathalie Roret a insisté sur le sens de cet audit en lien avec les suites du rapport Thiriez et l'avancement du groupe de travail sur la conception d'outils de formation numérique en commun avec d'autres écoles de la fonction publique, qui à son sens, ne peut se faire sans réaffirmer la spécificité du métier de magistrat et de la formation. 

Avant les vacances de noël a été publié un contrat valant acte d’engagement et cahier des clauses particulières ayant pour objet la conclusion d’une prestation d’accompagnement à la définition des grandes orientations stratégiques de l’Ecole Nationale de la Magistrature, avec une date de soumission des candidatures fixée à début janvier. Il s’agit d’une nouvelle étape d’une longue séquence remettant en question, sans se fonder sur des éléments et analyses concrets le justifiant, le travail de l’école, alors que l’immense majorité des magistrats et grand nombre de professionnels du droit qui l’ont fréquentée reconnaissent sa qualité. La directrice avait annoncé, lors de notre entretien avec elle à la suite de sa nomination puis lors de son premier conseil d’administration, qu’elle s’appuierait sur un bilan du fonctionnement de l’école avant toute réforme. Néanmoins, les modalités de ce bilan n’étaient pas connues avant la publication de ce contrat, et nous n’avons pas abordé ce sujet lorsque nous avions échangé avec le nouveau directeur de la formation initiale.

Un audit d’une ampleur inégalée jusqu’à présent

Il ne s’agit pas du premier recours par l’ENM à une société d’audit, la pratique existait avant la nomination de la nouvelle directrice. Néanmoins, c’est la première fois à notre connaissance que l’objet du contrat est si vaste. S’il est compréhensible que la directrice souhaite effectuer un bilan de l’activité de l’ENM avant d’impulser une dynamique, le recours à une société d’audit interroge : l’inspection générale de la justice qui réalise des rapports de très bonne qualité aurait tout à fait pu être désignée sans solliciter de la part d’une société peu au fait du fonctionnement du monde judiciaire une analyse sur le fonctionnement de l’école. Le recours à un cabinet d’audit ne peut qu’instiller l’idée d’une suspicion envers le service public, et contre l’inspection générale de la justice en particulier. 

Surtout, l’audit ne se limite pas à un bilan de l’existant : il s’agit en effet « d'effectuer un audit de l’école nationale de la magistrature qui permettra de déterminer les orientations stratégiques de l’établissement pour les prochaines années » : « sur la base d’un état des lieux de la formation existante, des attentes sociétales à l’égard de la justice, mais également dans la perspective de développer les synergies entre les professions judiciaires et d’intégrer les réflexions en cours sur le plan interministériel de modernisation de la haute fonction publique, il s’agira de formuler des propositions ». Si les synergies entre les professions judiciaires évoquent clairement les attentes de l’actuel garde des Sceaux, et si le plan interministériel de modernisation de la haute fonction publique est, selon les informations communiquées par la directrice de l’ENM lors de nos échanges avec elle, une déclinaison du rapport Thiriez vidé des mesures les plus problématiques, la référence aux « attentes sociétales à l’égard de la justice » interroge, ce d’autant plus que le contrat évoque plus loin les « regards extérieurs sur les attentes à l’égard de l’institution judiciaire ». Loin de nous l’idée de dire que la justice doit être déconnectée de la société dans laquelle elle est rendue ; cependant, confier à une société d’audit la responsabilité de déterminer quelles sont les perceptions de la société sur son fonctionnement, et les attentes à son égard, dans un contexte où l’école fait l’objet dans le débat public d’attaques visant, pour des raisons politiciennes, à la décrédibiliser par des descriptions totalement déconnectées de la réalité de son fonctionnement, ne nous semble pas la meilleure façon de poser les termes du débat. 

Un audit en mode commando

Le contrat mérite, en lui-même, quelques développements. Il porte sur un montant maximal de 90.000 euros HT (108.000 euros TTC). Ce montant, non négligeable, reste limité  par rapport à la dotation pour charge de service public de l’école pour l’année 2021 (32.763.380 euros) et ne met certes pas en péril l’équilibre financier de l’école. Cependant, le contrat vient grignoter la partie liquide du budget de l’école, qui est limitée, étant relevé que le fonds de roulement diminue d’année en année. Par ailleurs, ce montant reste inférieur aux seuils exigeant une procédure formalisée (139.000 euros HT pour l’Etat et ses établissements publics). Il doit être relevé cependant que « les prestations, objet du présent contrat, pourront donner lieu à la passation d’un nouvel accord-cadre pour la réalisation de prestations similaires, conformément aux articles L 2122-1 et R 2122-7 du code de la commande publique, qui sera exécuté par le titulaire du présent contrat ». Si les principes de la commande publique s’appliquent, le recours à la procédure adaptée permet de se dispenser d’un certain formalisme, et permet donc une plus grande célérité. 

Cet objectif de célérité se retrouve dans le séquençage des obligations mises à la charge du cocontractant : il devra avant le 1er mars 2021 « sur la base d’une synthèse documentaire à établir et d’entretiens à réaliser, faire ressortir les principales évolutions de la formation initiale par l’Ecole, depuis la réforme de 2008 », en intégrant « la question des moyens mis en œuvre pour remplir les différentes missions de l’Ecole », et « réaliser un minimum d’une quarantaine d’entretiens avec les parties prenantes de l’école nationale de la magistrature ». Pour le 15 mai 2021, il devra réaliser un document de synthèse concernant « les grandes orientations sur le fondement desquelles l’Ecole pourrait évoluer et formuler des propositions d’actions ». Enfin, pour le 31 juillet 2021, elle devra « accompagner la direction de l’école dans la déclinaison opérationnelle des grandes orientations stratégiques retenues », en élaborant « un catalogue et un calendrier de mesures concrètes de mise en œuvre de celles-ci ». Le timing est donc pour le moins serré, surtout que pour l’instant, si le candidat aurait été choisi, rien n’indique qu’il ait entamé ses travaux - en tout cas, son nom n’a pas été rendu public -, ce qui laisse craindre que les conclusions de l’audit soient connues d’avance. 

Un renforcement d’une gouvernance resserrée - et peu transparente

Le pilotage du contrat est confié, pour l’ENM, au comité de direction restreint qui rassemble, outre la directrice, le secrétaire général et les deux directeurs adjoints (formation initiale et formation continue). En l’espèce, et sans mettre en cause les qualités professionnelles des uns et des autres, il est nécessaire de relever que trois d’entre eux sont arrivés récemment en poste, et que deux d’entre eux ne sont pas passés à l’école. Si le contrat prévoit que « les services métiers seront étroitement associés aux travaux pour apporter leurs éclairages », il reste muet sur le rôle que pourrait jouer le conseil d’administration dans l’opération. Il s’agit, en définitive, d’une officialisation du fonctionnement concret de l’ENM, le conseil d'administration étant souvent ramené à un rôle purement symbolique. Il n’empêche que cette instance permet de soumettre à la transparence et au débat les grandes options concernant l’avenir de l’école, et que son contournement ne peut être qu’accueilli avec méfiance.

Cette façon de procéder est la continuation d’une méthode bien rodée depuis 2017, éprouvée dans tous les champs de l’action publique, et que nous avons déjà dénoncée dans d’autres domaines : gouverner et réformer en s’appuyant sur des groupes d’experts ad hoc, des sociétés d’audit ou en organisant des pseudo consultations citoyennes sans s’assurer que les termes du débat sont correctement posés et la méthodologie fiable, tout en écartant les organisations syndicales et professionnelles et les travaux des universitaires, tout ce qui constitue les corps intermédiaires. Bref, une nouvelle illustration de la verticale du pouvoir adossée à la gouvernementalité managériale. 

Nous avons sollicité un rendez-vous avec la directrice pour évoquer ces éléments, et ne manquerons pas de suivre de près la manière dont cet audit sera réalisé et de vous tenir informés.

En 2020, le quota de recrutements ouverts sur le fondement de l’article 18-1 de notre statut était de 83 auditeurs de justice.
 
La commission d’avancement a émis 79 avis favorables. Cependant, 22 reports de scolarité de 2020 à 2021 avaient eu lieu l’an dernier selon des critères définis par la DSJ, qui entendait limiter le nombre d’intégrés à la promotion 2020 pour des motifs budgétaires. Les 79 candidats admis par la commission d’avancement cette année ne pourront donc pas tous intégrer la promotion 2021.
 
Cette pratique de cavalerie ampute de nouveau les capacités de recrutement pour l’an prochain.
 
Avecl’Union Syndicale des Magistrats, nous dénonçons une fois de plus avec force cette situation qui ralentit le rythme des recrutements. Vous trouverez ci-joint la lettre que nous avons adressée au directeur des services judiciaires le 11 décembre. Nous espérons que, conformément à ce qui nous a été annoncé en réunion bilatérale, une solution pourra être recherchée pour mettre fin à cette difficulté pour la promotion 2022.
 

La limitation des recrutements latéraux perdure (102.67 KB) Voir la fiche du document