Police administrative, législation anti-terroriste et d'exception

C'est dans un certain silence pour le moins inquiétant que le projet de loi relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement est actuellement examiné au Parlement. 
 
Ce texte scelle toutes les craintes que le syndicat a exprimées depuis 2015 avec plusieurs organisations de défense des droits humains, des avocats et des universitaires, concernant l'inéluctable pérennisation des régimes d’exception mis en place en 2015. Des mesuresdécidées en urgence dans la loi dite renseignement du 24 juillet 2015 et des mesures de l’état d’urgence reprises ensuite de manière « temporaire » dans la loi dite SILT du 30 octobre 2017 vont ainsi être pérennisées et étendues au nom de la lutte contre le terrorisme, bien que la lecture de l'étude d’impact démontre leur inutilité, et au delà, le poison qu’elles inoculent dans l’ensemble du droit positif. 
 
Nous avons adressé aux parlementaires une lettre commune de l'Observatoire des libertés et du numérique - dont le syndicat est membre - et de Wikimedia France ainsi qu'une note d'alerte signée par plusieurs associations, syndicats, avocats et chercheurs membres du "réseau anti-terroriste" avec lequel nous élaborons des analyses depuis 2015 sur ces législations d'exception. 
 
Nos observations détaillées sur ce PJL sont par ailleurs disponibles ici.

Lettre OLN aux parlementaires (48.35 KB) Voir la fiche du document

Note d'alerte réseau anti-terrorisme, droits et libertés (129.33 KB) Voir la fiche du document

 

 

Vous trouverez ci-joint les observations que nous avons présentées oralement à la commission des lois et transmises par écrit au sujet du projet de loi relatif à la prévention d'actes terroristes et au renseignement déposé le 28 avril 2021, à l'Assemblée nationale puis au Sénat, qui sont organisées en quatre documents, au vu des nombreux sujets de ce projet de loi : 

- Pérennisation définitive et modification des dispositions de la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, dite loi SILT, du 30 octobre 2017 ;
- Dispositions relatives à la mesure judiciaire de prévention de la récidive terroriste et de réinsertion ;
- Dispositions relatives au droit de communication aux préfets et services de renseignement des informations relatives aux soins psychiatriques sans consentement ;
- Dispositions relatives au renseignement.

Sur les dispositions de la loi SILT

Le Syndicat de la magistrature s’était, avec de nombreuses organisations de défense des droits de l’homme, opposé à l’adoption de la loi SILT. A l’heure où le gouvernement demande au Parlement de leur donner un caractère définitif, alors que le Sénat avait décidé d’introduire une clause de revoyure, d’ailleurs reportée en fin d’année dernière à cet été, nous estimons que l’ensemble de nos précédentes observations demeure parfaitement d’actualité et les maintenons intégralement. Ces dispositions constituent, après d’autres mais de manière cruciale, une évolution radicale de la police administrative. Inspirée par un principe de précaution incompatible avec la matière à laquelle il s’applique, elle est une rupture fondamentale avec les principes démocratiques de l’intervention étatique, fondée sur un droit pénal d’interprétation stricte et une police administrative mesurée. 

Notre conviction en la matière est renforcée par la lecture de l’étude d’impact, qui tente vainement de démontrer l’utilité dans la lutte contre le terrorisme, d’une part, et l’innocuité pour les libertés fondamentales, d’autre part, de ces mesures. Nous estimons qu’aucun de ces deux objectifs n’est atteint par ces dispositions mises en oeuvre depuis trois ans. Au contraire, le gouvernement admet lui-même en filigrane que certaines de ces mesures peuvent être contre-productives par rapport au travail de renseignement dans le champ de la lutte contre le terrorisme. 

Sur les dispositions relatives à la mesure judiciaire de prévention de la récidive terroriste et de réinsertion

A la suite de la censure quasi intégrale par le Conseil constitutionnel le 10 août 2020 de la loi portée par Yaël Braun-Pivet instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine, c'est le gouvernement qui reprend l'idée à son compte en déguisant ces nouvelles mesures de sûreté sous un habillage de réinsertion, au demeurant très flou. Il a néanmoins été devancé puisque le Sénat examine d'ores et déjà une autre proposition de loi renforçant le suivi des condamnés terroristes sortant de détention, proposition de loi pour laquelle nous avons également été auditionnés le 4 mai dernier par la commission des lois du Sénat. Les deux textes ayant pour objectif clair, tout en tenant compte des réserves exprimées par le Conseil constitutionnel, de créer une nouvelle mesure de sûreté pour les condamnés pour des infractions terroristes qui ne bénéficieraient ni d'un sursis probatoire, ni d'un suivi socio-judiciaire, ni d'une surveillance judiciaire, ni d'une rétention ou d'une surveillance de sûreté, nous avons fait le choix de les examiner ensemble dans nos observations écrites. 

Outre les risques persistants d'anti-constitutionnalité de ces dispositions et leur décalage complet, s'agissant notamment des délais prévus, avec la réalité du travail des services pénitentiaires d'insertion et de probation et des juges de l'application des peines, nous y dénonçons l'absence de démonstration de l'utilité de ces mesures qui portent pourtant gravement atteinte à des principes essentiels de notre Etat de droit en allant toujours plus loin dans la répression de la dangerosité supposée de certains individus, indépendamment de la commission d'infractions. Nous soulignons pour terminer que s'il est légitime que le législateur cherche à s'approcher du risque zéro en matière de récidive terroriste, d'autres voies existent, à commencer par une amélioration du travail pouvant être fait en détention et surtout, un retour en arrière sur les dispositions qui sont venues limiter drastiquement les possibilités d'obtenir des réductions et des aménagements de peine pour ces détenus, dispositions ayant conduit à l'existence des "sorties sèches" qui inquiètent tant le législateur.

Sur les dispositions relatives au renseignement

Transmission d’informations par les autorités administratives mêmes couvertes par le secret professionnel, augmentation de la durée de conservation des renseignements pour les besoins de la recherche et du développement, expérimentation des interceptions de correspondances par voie satellitaire, pérennisation des boîtes noires ou encore extension aux adresses complètes de ressources sur internet pour le recueil de données en temps réel et le recueil de données au moyen d’un traitement algorithmique… Ce projet de loi comporte de nombreuses dispositions aux noms baroques et aux contenus obscurs, il faut bien l’avouer, mais qui, lorsque l’on regarde dans le détail, consacrent en réalité ce qui émergeait déjà dans la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement : l’extension du champ des activités de renseignement, et la légalisation de techniques de surveillance intrusives. 

Alors que l’exposé des motifs défend un apport de ce texte pour les services de renseignement afin qu’ils continuent de disposer des "moyens d’action adéquats et proportionnés », le Syndicat de la magistrature dénonce au contraire l’éloignement de l’autorité judiciaire, pourtant gardienne des libertés individuelles et réaffirme  la nécessité d’un véritable encadrement a priori des activités qui n’exclue pas le juge judiciaire, compte tenu des enjeux en termes d’Etat de droit inhérents au fonctionnement des services de renseignement. 

Sur les dispositions relatives au droit de communication aux préfets et services de renseignement des informations relatives aux soins psychiatriques sans consentement :

L'article 6 de ce projet de loi étend la possibilité de communication des informations relatives à l'admission d'une personne en soins psychiatriques sous contrainte, aujourd'hui limitée au seul représentant de l'Etat et à ses services en charge du suivi du lieu d'hospitalisation, lorsque ce patient représente une menace grave pour la sécurité et l'ordre publics à raison de "sa radicalisation à caractère terroriste". 

D'un point de vue pratique, ce texte marque une étape supplémentaire dans l'interconnexion des fichiers HOPSYWEB et FSPRT, déjà autorisée par le décret du 6 mai 2019, que nous avions dénoncée en ce qu'il créait un amalgame entre folie et terrorisme et privilégiait la logique sécuritaire sur la logique sanitaire. 

Les malades mentaux ne sont donc encore une fois pas épargnés. La lutte anti-terroriste, dotée d'un arsenal législatif pléthorique, continue à servir de prétexte à la création de toutes sortes de dispositifs exorbitants, tels le fichage et le traçage des personnes atteintes de troubles mentaux, sans qu'aucune corrélation n'ait été établie entre radicalisation à caractère terroriste et troubles psychiatriques.

L'étude d'impact et l'avis du Conseil d'Etat relatifs à ces dispositions sont indigents, pour ne pas dire honteux, et ne rendent absolument pas compte du fait que les phénomènes de radicalités violentes sont complexes et protéiformes. 

Ces dispositions ne font finalement qu'entériner des pratiques d'un autre âge reposant sur l'idée qu'un fou est par nature dangereux.

Dispositions relatives au renseignement (339.75 KB) Voir la fiche du document

Dispositions relatives à la pérennisation de la loi SILT (263.64 KB) Voir la fiche du document

Dispositions relatives aux mesures de sûreté (188.26 KB) Voir la fiche du document

Dispositions relatives à l'interconnexion des fichiers relatifs aux soins psychiatriques (177.69 KB) Voir la fiche du document

Parallèlement, nous avons adressé aux parlementaires une lettre commune (ici) de l'Observatoire des libertés et du numérique - dont le syndicat est membre - et de Wikimedia France ainsi qu'une note d'alerte (ici) signée par plusieurs associations, syndicats, avocats et chercheurs membres du "réseau anti-terroriste" avec lequel nous élaborons des analyses depuis 2015 sur ces législations d'exception.

Le bureau du Syndicat de la magistrature a été entendu le 16 décembre dernier  par la section du rapport et des études (SRE) du Conseil d'Etat dans le cadre de son étude annuelle consacrée aux "Etats d'urgence". Nous avons adressé au Conseil d'Etat certains de nos écrits sur le sujet, que nous avons développés oralement lors de nos échanges avec la présidente de la SRE et les deux rapporteurs, et dont vous trouverez les liens à la fin de ce mail. 

En complément, nous avons exprimé nos plus grandes craintes quant aux effets de contamination du droit commun engendrés par les régimes d'exception.

En effet, le régime de l’état d’urgence mis en œuvre entre 2015 et 2017 a eu des conséquences majeures sur les droits et libertés et continue aujourd’hui encore à produire ses effets, par la contamination générale du droit qu’il a engendré. La contamination a d’abord été directe à travers la loi SILT qui a introduit les mesures de l’état d’urgence dans le droit commun. Il a ainsi été procédé à une normalisation de l’état d’urgence par sa diffusion dans le droit permanent. Sur ce point, nous renvoyons à nos observations détaillées sur la loi SILT (transmises ci-dessus). La logique importée par ce texte est celle d’une police administrative hypertrophiée, d’une hybridation de notre droit qui met fin à la distinction fondamentale entre les pouvoirs de l’administration et ceux des juges judiciaires dans le champ de la limitation des libertés, et qui met à mal le principe de séparation des pouvoirs.

Cette contamination ne s'arrête pas à la seule loi SILT, elle impacte durablement l’ensemble de notre droit : quand le code de la sécurité intérieure permet de mettre en oeuvre des mesures de plus en plus coercitives, avec des conditions d’application très ténues, le droit pénal et la procédure pénale tels que nous les avons connus n’ont plus qu’à s’aligner, et la théorie du moins-disant s’applique ; les garanties prévues par le code de procédure pénale apparaissent comme un facteur d’inefficacité. Une pression s’exerce afin que le droit pénal et la procédure pénale se mettent au diapason, menant cette fois à l’hypertrophie d’un droit pénal devenu putatif. 

D’autres textes que la loi SILT reprennent ainsi la logique à l'œuvre dans l’état d’urgence. Cette évolution assoit par ailleurs une accoutumance aux restrictions des libertés, permettant de légitimer des textes de plus en plus attentatoires aux droits dont l’adoption n’aurait pas été envisagée il y a quelques années. 

On peut donner ici, avec deux ans de recul après l’adoption de la loi SILT, quelques exemples de cette évolution. 

Les « périmètres de protection » de la loi SILT, sont le prolongement des mesures de contrôle d’identité et de fouilles pouvant être ordonnées par les préfets dans le cadre de l’état d’urgence, avec quelques variations. En moins, la possibilité de contrôler l’identité, mais, en plus, l’extension des agents compétents pour procéder aux fouilles (police municipale, sécurité privée) et surtout la possibilité d’expulser de l’espace public une personne qui refuserait de s’y soumettre.

La première année après l’adoption de la loi SILT, ils ont été utilisées en zone frontalière de manière récurrente, avec des prolongations systématiques indépendantes d’événements précis, même si le dernier rapport du gouvernement sur la mise en œuvre de la loi SILT pointe que ce n’est plus le cas en 2019, à l'exception encore de quelques gares. Le but affiché, à savoir la lutte contre le terrorisme, a ainsi été détourné pour lutter contre l’immigration irrégulière. Ce détournement était contenu en germe dans le texte lui-même, puisque n’importe quel espace public peut, dans le contexte d’actes terroristes commis par des individus isolés, être potentiellement le siège d’une attaque. L’utilité réelle du dispositif pour lutter contre le terrorisme peut par ailleurs être interrogée, à l’aune de la commission d’un tel acte sur le marché de Noël de Strasbourg en plein périmètre de protection. 

Au-delà de la loi SILT, ces dispositions issues de l’état d’urgence ont un effet durable sur la manière d’appréhender l’espace public et la liberté d’aller et venir. Ainsi, avec la loi dite « anti-casseur », a été créée la possibilité pour le procureur d’ordonner des fouilles aux abords des lieux de manifestations, qui ajoutent encore de nouvelles possibilités de contrôle dans l’espace public à celles prévues par l’article 78 du code de procédure pénale. Il convient de souligner que dans la première version du texte, il était prévu de confier cette prérogative au préfet. Le brouillage opéré entre les attributions du pouvoir exécutif et celles de l’autorité judiciaire produit pleinement ses effets, de sorte qu’il paraît tout naturel de confier au premier des prérogatives revenant naturellement à la seconde, s’agissant d’atteintes à la liberté de circuler dans l’espace public. 

A partir du moment où s’enclenche une logique dans laquelle les fouilles et contrôles sont possibles selon des critères sans cesse assouplis sur une part croissante de l’espace public, les policiers et gendarmes apparaissent en nombre insuffisants pour pouvoir y procéder dans une telle mesure. A partir de ce constat, est convoquée à outrance la notion de continuum de sécurité, que la proposition de loi sécurité globale se propose de mettre en œuvre en confiant de nouvelles attributions aux policiers municipaux et agents de sécurité privée. 

En ce qui concerne les mesures individuelles permises par la loi SILT (mesures de surveillance et visites domiciliaires), elles reprennent la logique putative des mesures prévues par l’état d’urgence, à savoir des mesures très restrictives de liberté, similaires aux peines prévues par le code pénal, prises sur le fondement de conditions posées très floues, qui reposent sur des pensées, des fréquentations, et non des actes délictueux ou la préparation matérialisée par des actes de faits délictueux, c’est-à-dire des actes précisément définis comme interdits par la loi et dont la commission justifie des atteintes à la liberté individuelle. Sur le plan de la preuve, ce sont les notes blanches des services de renseignement, dont les éléments rapportés ne sont pas sourcés, qui suffisent à justifier des éléments allégués. 

Cette logique a, là encore, trouvé à s'appliquer dans le projet de loi "anti-casseur" à travers des dispositions visant à permettre aux préfets de prononcer des mesures individuelles d’interdiction de manifester, sanctionnées par une incrimination pénale, dispositions heureusement censurées par le Conseil constitutionnel (Cf notre porte étroite

L’introduction du juge judiciaire pour la mesure de visite domiciliaire (l'autorité judiciaire n’étant qu’informée pour les autres mesures), loin d’être une garantie, avalise l’hybridation des régimes juridiques et lève les obstacles à l’extension des pouvoirs en matière de police administrative, et à l’intervention du juge pénal en amont de la commission d’actes précis.

Ainsi donc, le juge des libertés et de la détention (JLD) a-t-il été introduit pour autoriser les perquisitions, dont le statut devient indéfini. Relevant pleinement de l’autorité judiciaire mais demeurant sur proposition administrative, les informations recueillies sont destinées à une exploitation administrative par les services de renseignement, sauf identification d’une infraction pénale. Surtout, le critère d’intervention du JLD est identique à celui des assignations, mesures de police administrative, et sort donc de la trame de l’intervention judiciaire ; la référence à une infraction à la loi pénale se voit remplacée par la logique spéculative de la police administrative. Si l’intervention systématique et a priori d’un juge indépendant restreint en principe le pouvoir de l’administration, son  contrôle s’opère sur des bases et dans des conditions qui contredisent dans les faits cette restriction. Dès lors que le critère d’autorisation est vague et spéculatif, le contrôle juridictionnel l’est tout autant, outre qu’il se fonde sur des exigences probatoires dégradées.

C’est la raison pour laquelle le Syndicat de la magistrature estime que l’introduction opportuniste du juge des libertés et de la détention ne sauve pas les perquisitions administratives. A l’inverse, en tirant l’autorité judiciaire dans la logique putative propre à ces nouvelles mesures de police administrative, le texte produit une hybridation dangereuse, qui accélère un basculement à l’œuvre depuis plusieurs années. 
Ce double mouvement met en péril le droit à la sûreté : le droit pénal empiète sur le domaine de la police administrative par les incriminations et interventions préventives, tandis que se développe une police administrative clairement répressive, toujours plus étendue, qui tente d’asseoir certaines des mesures les plus restrictives de libertés sur un contrôle illusoire du juge judiciaire.

Inspirée par un principe de précaution incompatible avec la matière à laquelle il s’applique, cette évolution constitue une rupture fondamentale avec les principes démocratiques de l’intervention étatique, fondée sur un droit pénal d’interprétation stricte et une police administrative mesurée.

Cette hybridation dépasse là encore l’entrée dans le droit commun de l’état d’urgence par la loi SILT : elle fut aussi à l’oeuvre dans la proposition de loi instaurant des mesures de sûreté pour les détenus condamnés à des infractions terroristes, dont les dispositions ont été également censurées par le Conseil constitutionnel, mais que le gouvernement veut réécrire (Cf nos observations sur la PPL, notre porte étroite.

Cette hybridation ne connait pas de fin dans la mesure où ces mesures visent à rassurer, indépendamment de leur nécessité, dans une véritable déconnection avec le réel, qui a été extrêmement palpable dans nos discussions avec les parlementaires au moment de l’adoption de la loi SILT. Lors de l’adoption de ce texte, les différents rapports des missions de contrôle parlementaire sur le suivi de l’état d’urgence, ont pointé l’inutilité des mesures de l’état d’urgence. C’est ainsi que Sébastien Pietrasantra, député, rapporteur de la commission d’enquête relative aux moyens mis en œuvre par l’État pour lutter contre le terrorisme depuis le 7 janvier 2015, a indiqué « Force est de constater que les mesures prises pendant l’état d’urgence n’ont pas été évoquées par les spécialistes de la lutte contre le terrorisme comme jouant un rôle particulier dans celle-ci ».

Malgré tout la loi SILT a été adoptée ; tout simplement parce que ces dispositions répondent à une stratégie de communication sur la réponse au terrorisme, et que cette logique ne peut avoir de fin. Le parlement, quand il a introduit le caractère provisoire des perquisitions et assignations dans la loi SILT, a montré ses doutes sur l’utilité et l’innocuité de ces mesures, tout en continuant à nourrir le mécanisme d’une surenchère sans fin.

Concernant le contrôle des mesures introduites par la loi SILT, le ministre de l’Intérieur est la seule source des informations données aux parlementaires. Il s’attache à dire dans le rapport sur les mesures en 2019 que celles-ci ont réellement servi la lutte contre le terrorisme, mais les affirmations contenues dans le rapport ne sont pas vérifiables, puisqu’il s’agit d’assertions au sujet du travail des services du renseignement, dont personne d’autre que le service lui-même ne peut rendre compte. 

Des éléments permettent en réalité de mettre en cause les affirmations contenues dans les rapports du gouvernement quant au caractère à la fois utile et strictement nécessaire des mesures mises en œuvre. Après l’assassinat de Samuel Paty, le ministre de l’Intérieur a annoncé que des visites domiciliaires allaient immédiatement avoir lieu en masse, de manière décorrélée par rapport aux faits en cause : soit les éléments justifiant ces visites existaient préalablement, et on comprend mal pourquoi il fallait attendre cet acte terroriste pour y procéder, soit ces éléments n’existaient pas véritablement, et il s’agit en réalité, comme nous le soutenons, principalement de communication et non d’une réponse utile afin de prévenir des actes de terrorisme. 

Cette logique constitue une spirale sans fin : quand des instruments sont créés, puis mobilisés, principalement pour rassurer mais sans effet réel, que fait-on lorsque de nouveaux actes de terrorismes sont commis ? 
C’est dans ce contexte que fleurissent aujourd’hui des propositions de textes qui repoussent encore davantage les limites en matière de droits et libertés, nous plaçant à l’orée d’un basculement qui paraît de plus en plus inéluctable : un député a ainsi déposé une proposition de loi visant à interner les Français fichés au fichier des signalements pour la prévention de la radicalisation à caractère terroriste en centre de rétention administrative.

Le recours prolongé à l’état d’urgence entre 2015 et 2017, son intégration dans le droit commun, son essaimage dans l’ensemble de notre droit, ont créé les conditions d'un « réflexe » de réponse aux événements par les régimes d’exception, le gouvernement ayant immédiatement créé un nouvel état d’urgence pour répondre à la crise sanitaire engendrée par la Covid-19. Le gouvernement vient de déposer un projet de loi afin d’instaurer un régime pérenne d’état d’urgence sanitaire. Quant à la loi SILT, les mesures provisoires dont le champ d’application était initialement limité au 31 décembre 2020 vont, dans ce contexte, être repoussées d’un an. Dans un premier temps...

Vous trouverez ci-dessous les éléments transmis au Conseil d'Etat : 
- Nos observations du 25 mars 2020 sur l'état d'urgence sanitaire
- La note d'alerte du réseau de veille sur l'état d'urgence dont le SM fait partie sur une nouvelle banalisation des atteintes aux droits et libertés
- Nos observations sur l'avant projet de loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire du 1er mai 2020 
- Notre porte étroite devant le Conseil constitutionnel sur la prorogation de l'état d'urgence 
- Nos observations du 13 juillet 2020 sur la loi organisant la sortie de l'EDU

- Nos observations du 22 septembre 2017 sur le projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme
- notre courrier aux parlementaires les appelant à ne pas prolonger l’état d’urgence en juillet 2016
- le rapport de janvier 2016 d'un collectif de juristes (dont le Syndicat de la magistrature fait partie) : L'urgence d'en sortir ! Analyse approfondie du régime juridique de l'état d'urgence et des enjeux de sa constitutionnalisation dans le projet de loi dit de "protection de la Nation »
- nos observations du 1er avril 2015 relatives au projet de loi relatif au renseignement